论粮食安全的重要性汇总十篇
时间：2024-03-11 11:50:38
序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇论粮食安全的重要性范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。
篇（1）
Abstract: in this paper the author the work practice, use the principle of management, from construction engineering construction process of the quality control and safety management two aspects in detail analyzed construction project quality control and safety management measures, and further summarized.
Keywords: building engineering; Construction quality control; The measure; Safety management;
中图分类号：O213.1文献标识码：A 文章编号：
建筑工程的质量与安全是建筑业永恒的主题，是百年大计的事情，直接关系到人民生命财产安全.。工程质量的控制与管理是一个系统的过程，牵涉到工程发包、工程监理、项目管理、工程验收、物业管理等多个方面，这多方面的管理法规都还有许多处于完善的阶段或试行推广的阶段，而全面提高工程的质量必须堵塞多方面的漏洞，必须进行综合治理，才能有所显效。建筑工程一般都具有周期长，露天作业、高空作业多等特点，并且在施工过程中，存在有许多不可控的影响因素，这一切都为安全生产提出了更高的要求。可以说，生产的安全性直接影响着施工生产的进度控制与质量成本控制，是建筑企业顺利完成施工任务实现经济效益的重要保证，因此，建筑企业必须抓好施工项目的质量与安全生产管理，下面分别就建筑工程施工过程中的质量与安全管理措施方法进行探讨。
2 建筑工程施工质量控制与管理措施
建筑工程施工过程的质量监控是现场质量管理的重要环节，有效的质量监控措施能使工程质量做到防患于未然，能控制工程质量达到预期的目标，有利于促进工程质量不断提高，有利于降低工程成本。
2.1 施工过程质量监控的范围及重点
在施工过程中质量监控的范围较广，从设计图纸、原材料到分部分项工程施工，每一个环节都不能被忽视，熟悉和掌握监控的范围及重点，有利于事前采取措施，使质量处于预控状态，在一般情况下质量监控的范围及重点为：
2.1.1 学习及会审设计图纸是质量监控的首要环节
图纸是施工的主要依据，因此，在施工前必须认真阅读，了解设计意图，因为一个不符合设计的产品是没有什么质量可言的。然而，我们按图施工是建立在学习与会审的基础上，要把学习与会审结合起来。会审不是简单地审查图纸差错，还要考虑是否有利于施工。在这些场合下，虽然设计是符合规范的，但由于施工较困难，为保证施工质量，需对设计进行适当的优化，以保证工程质量符合规范的要求。
2.1.2 对原材料、半成品的质量监控是质量监控的关键环节
原材料、半成品、成品的质量直接影响工程质量，因而要对它进行监控。不仅要检查进场实物，还要检查质保书，看它的型号、规格、性能等是否符合设计要求，对钢化、水泥、防水材料等还要根据规定做复试。对易碎、易潮、易变形、易污染的物品，在运输、堆放、安装过程等环节亦要进行监控。
2.1.3 抓分部、分项工程按规定规程施工是质量监控的主要环节
分部分项工程质量是单位工程质量的基础，因而质量监控工作应把它作为主要环节来抓。在按图施工和使用合格的原材料、成品、半成品的前提下，工作的重点应放在抓规范、规程、规定施工，在施工过程中按工序进行控制，出现问题应立即纠正，把事故苗子消灭在施工过程中。监控应贯穿于施工全过程。交工前的产品保护，也是一项不容忽视的监控目标。
2.1.4 关键部位、薄弱环节是质量监控的重点
单位工程的关键部位与薄弱环节是根据工程对象和队伍素质决定的，如果框架结构中的梁、柱是关键部位，混合结构中的砌体和预制楼板安装是个关键部位，在装饰工程中，如大面积水磨石地坪，外墙大面积贴面砖，或内墙大面积贴墙纸等都可作为关键部位。薄弱环节有二种含义，一是新技术、新工艺，因是第一次施工，质量无把握，因此要重点控制；二是易发生问题的部位，如轴线位移、钢筋位移、梁柱不归中、混凝土施工缝位置不正且有灰碴、砌体粘结率差、预制板轧缝，以及渗、漏、沙、壳、堵等质量通病。对关键部位、薄弱环节的重点控制，只要方法对头、措施得力，往往能起到事半功倍的效果。
2.2 施工过程质量监控的方法与手段
质量监控对施工现场来说一般有事前监控、施工中监控和分项完成的监控。如对设计图纸、原材料、半成品、成品等的监控，应在有关分项施工前进行，这样能更好地实现事先控制。
对于在施工中容易产生的质量问题，则应重点加强过程中的监控，做到随时发现随时纠正，真正做到把质量问题消灭在施工过程中。有些分项工程虽然已经完成，但离整体交工尚有一段时间，在这段时间内对产品若不注意保护，则产品的质量得不到保证，因此在这种情况下还应实行监控，直到交工为止，如地面面层、油漆、表糊等等，这些属于分项完成后的监控。
质量监控的方法与手段，随着科学的发展必须会越来越完善，逐步走向系列化、科学化。然而当前我们应充分发挥传统的和现有技术、质量管理方法，把它有机地结合起来，使工程质量处于受控状态，达到监控目的。在实践中应抓好下列几项工作：
1) 技术复核：重点应放在定位、引测标高、轴线、各层标高、成品、半成品的选用等方面。
2 ) 隐蔽工程验收：是监控的主要手段，凡属隐蔽项目，必须进行全数监控，如地基验槽、桩基、钢筋、地下混凝土、地下砖墙、防水层、平顶吊筋、保温层、暗埋、管线、电缆、下水道等。隐蔽工程验收应按有关规程进行。
3) 材料试验：对钢材、水泥、防水材料，除应检查出厂合格证外，尚须按规定抽样检验。砖可检查出厂合格证或试验报告，其它一般材料检查出厂合格证。
4) 抽检：随机检查，它灵活，不受时间条件限制，容易发现问题，发现问题早，整改方便，提检频率也不受限制，是监控的一个有力手段。
5) 试水、通球检验：此项检验直接关系到使用功能，必须认真按规程操作严格把关。
6) 班组自检：班组自检是保证质量的根本，只有每个操作者在操作过程中认真自检，认真把关，质量才算有了扎实基础，因此要牢牢抓住，不应忽视。
篇（2）
一、引言
自古以来，粮食问题一直被人们所关注。早在东汉末年时期，战争连年不断，社会生产力遭到了极大的破坏，土地荒芜，人口由于战事也不断减少，粮食也逐渐短缺，形成了严重的社会问题，曹操意识到了粮食对战争与国家稳定的重要性，听从枣祗和韩浩的意见，实施了有名的屯田制度，曹魏屯田对安置流民，开垦荒地，恢复农业生产发挥了重要的作用，也为曹操统一北方创造了物质条件。俗话说：“民以食为天”，粮食是国民的生计之源和生存之本，现如今我国是13亿人口大国，在人口如此之大的国家，解决人民吃饭问题无疑成为了重中之重。因此，无论是古代还是现今，粮食安全一直是关系到民生的长久大课题。
二、 中国现今粮食安全的形势
（一） 人地矛盾、水资源以及生态环境制约我国粮食的生产和粮食安全的未来。
我国的粮食生产能力很大程度上是受到了耕地面积的制约，我国是人口大国，人口问题是中国现如今的头号难题，十八届三中全会也就人口结构等问题展开了一系列的讨论，创新人口管理，加快户籍制度改革和单独二胎政策都是为了解决人口所带来的的诸多问题。随着城市化的不断发展，工业化、城市化使得耕地面积大量的减少，工厂和人们加盖城市化建筑侵占了可耕用地，影响了粮食的生产力。在耕地面积不断减少的同时，耕地的质量也不断下降，耕地的不合理开发和利用，导致了土地的盐碱化和荒漠化，此外，受到干旱和洪涝等影响，耕地质量也不断下滑。我国地区间差异较大也使得耕地分布不均等问题的出现。
人口“农转非”引发耕地“农转非”也导致了耕地面积的减少。影响我国粮食生产的主要因素还是非农建设用地的不断增长和农业结构的深入调整。我国耕地利用潜力有限，后备资源不足，过度的加快城市化，这势必会影响我国粮食的安全。
粮食生产除了耕地，还需水资源作为支撑和保障。中国是严重缺水的国家，淡水资源贫乏，由于人口的居多，我国是13个贫水国家之一。水资源分布的不平衡，使得我国南方经常干旱，北方却时常产生洪涝灾害，对粮食的生产及其不利。随着我国人口数量和工业用水的增长，水资源对我国粮食生产的约束显得尤为突出。环境污染严重的城市和地区已经进入了严重的缺水阶段，保护环境，减少污染物的排放已经成为保护水资源必要条件。中国大多数城市已经是“水荒城市”。如此严重的水资源短缺问题，对我国未来的粮食安全构成了重大的威胁。
由于我国生态保护的力度不足和重开发导致了生态破坏日益加剧，农业生态环境不乐观。
我国的土壤沙漠化是由人为造成的，在风力驱使下沙漠化的不断蔓延影响到我国的耕地面积的变化。据研究调查发现，中国的土壤肥力不断下降，重复的耕种，过分的使用化肥，必然导致了土地的退化。水土流失，旱涝严重，土质退化使粮食安全危险进一步扩大。森林覆盖率的不断下降，会破坏生态的平衡，是导致水土流失的主要原因。农业环境污染严重，工业废水、人们生活用水、大气污染物排放使我国多数土地遭受不同程度污染，而我国的污水处理率较低，排向农田的废水严重会使农田无法继续耕种，对粮食生产构成威胁。
（二） 农业基础设施和政策体制现状。
我国虽然单位面积产量已高于世界水平，但距离发达国家还有一定的差距，农业科技为我国农业增产的贡献是巨大的，仅仅袁隆平的“杂交水稻”就给解决了中国大部分人的口粮问题。所以说农业基础设施的建设和科技的进步会对粮食安全的发展起到推进作用。改革开放以来，我国粮食产量呈迅速增长态势。
2012年我国粮食取得丰收，实现了“九连增”，粮产增加、人均占有量、粮食库存和中梁收益逐年提高，基础设施建设取得了实效。但也带来了一些供求失衡、农田污染严重等负面影响。加强政策体制改革和法律体制的监督刻不容缓。
我国粮食价格、调控等政策机制还不健全，这直接导致了目前粮食问题的发生。比如在灾难等问题发生时无法及时的供给和调控。同时，机制的不完善使粮食补贴无法有效地实施，进而不利于发挥粮食生产的积极性。
（三） 中国粮食储备不足，对国际市场的依赖加深
我国经济的不断发展，使国民收入水平增加，这也加大了我国粮食市场的压力，虽然我国的粮食产量逐年增加，但需求量还是过大，使我国必须依赖进口粮食才能满足人们的正常饮食。
粮食的储备不足导致了我国对外进口依赖性加深，这势必会影响我国的国家安全。潜在的风险不断增加，如果一旦渠道受阻，后果将不堪设想。
三、中国未来粮食安全政策选择
近年来支持粮食的政策力度快速的增加，但还需要处理方式方法有待完善，支持力度和规模有待增加等问题。增加粮食补贴，加强政策力度，完善政策机制是头等大事。
（一） 人口政策直接影响中国粮食安全的可持续性
人口的增多必定会导致耕地面积的不断萎缩，我国目前的耕地面积虽然在总量上仅次于美国和印度，但人均占有却排在世界的后列，人口增多保护耕地资源，既要控制人口数量，又要控制耕地面积。在城市化进程中加强对人口的调控可以有效地平衡人地矛盾。
（二） 发展土地政策是粮食安全最重要的政策选择
土地是最基本的生产资料，而发展是现代性的问题也是长远性的问题，耕地污染严重也导致了粮食减产，大量的垃圾、工业废气、废水直接排放到河流和农田中，造成了耕地的极大污染，大量喷洒农药也污染了土地。我国实施的是耕地占补平衡政策，但由于没有明确的政策法规的约束，占优补劣现象导致了耕地质量的下降。加强土地政策的实施势在必行。
（三） 提高蓄洪能力，有效减少洪涝灾害造成的粮食减产
我国的水利基础设施不足，当发生洪涝灾害时，许多堤坝无法抵御较大的洪水，使得农田被淹，我国储蓄洪水的能力锐减，围湖造田成为了主要的原因。我国的受灾面积不断扩大和承灾面积却在日益减少。实施水利政策，保护水土安全，节约用水是粮食安全的一个有效地政策选择。
（四） 完善科技政策、财政政策、进出口政策、储备政策、和生态环境政策
有效地完善科技、财政政策可以使我国的农业科技水平增加，储备增加，加大对农业的财政补贴是完善进出口政策的有力方式，而提高粮食储备能力和加大对生态环境保护的投入对中国未来的粮食安全发展和环境保护都起到了推波助澜的作用。
四、新形势下中国未来粮食安全的出路的几点建议
（一） 持续发展粮食生产，保护耕地资源和生态环境。
农业生产的核心是保护农田，调动农民种粮的积极性，在社会主义市场经济体制下，加强民生，加大对农业建设的投入和引入市场机制可以有效地提高粮食生产的积极性，加强对农业的法律体系建设，平衡生态资源，禁止非法侵占和破坏耕地的资源。
（二） 解决“三农问题”，增加粮食收入补贴和基础设施建设。
我国的农村经济结构不合理，传统的农业占据主要的地位，农民的收入过低，大部分农业还处在手动生产的阶段，科技的支持力度不够，影响了农产品的产出。农民的收入过低，由于种植成本高，农产品加工能力低，而市场价格机制的不健全，商品流通渠道少，导致了农民低收益的现象。农民仅仅依靠劳动力解决生活问题，影响了中国未来经济的发展和粮食的生产安全问题。增加农业财政补贴可以很好地保障农民的生活问题，基础设施建设的不断完善可以保障产量，也提高了农民产粮的热情。
（三） 扩大进出口，加大农业的科技投入，提高储备能力。
加大对农业科技投入，强化粮食生产的科技化水平，可以更好的增加产出量。农业机械化水平的增加可以大幅度的减少农民的工作量，提高劳动的生产率，扩大农业的经济规模，同时也提高了农民的收入。聘用一些高水平的专业人才，可以有效地增加粮食产量和市场调控水平。水利是农业生产的命脉，加大水利建设投资，可以保证部分地区的旱涝问题，增加农业耕地的应用面积，是粮食增产的重要步骤。
1. 增大国际间粮食贸易的进出口能力，维护国家安全。
我国粮食的需求量很大，仅仅是我国本国的粮食目前无法满足本国人民的吃饭问题。粮
食进口的“大国效应”，势必会是我国的国家安全遭遇风险。努力做好对国外粮食的进出口工作，可以维系国家的稳定，保证信誉，保持和扩大对其它国家进口粮食工作。中国进入WTO对我国粮食进出口更加的有利，我们在加大生产的同时，也要继续提高进出口能力。
2. 提高粮食的储备能力，完善粮食储备体系。
粮食储备可以有效地调控粮食供给余缺，是确保粮食安全的重要手段。我国政府历来高度重视粮食的储备问题。中央储备粮发挥了重要的作用，确保了我国的粮食安全，但粮食储备存在着规模过大，成本过高，布局不合理，储备质量不高等问题，这就需要加强我国粮食储备的规模布局，增加粮食储备质量，完善粮食储备经营管制体制。（作者单位：吉林财经大学公共管理学院）
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篇（3）
1994年9月，美国著名学者莱斯特・布朗发表长达141页《谁来养活中国？》的文章引起中国和世界的高度关注，布朗预言：中国农耕地减少难以避免，人口增长和粮食产量下降，中国将严重缺粮，到那时，即使中国有足够的外汇，也没有地方能买到这么多粮食，中国的粮荒将冲击世界，谁来养活中国？
孙政才同志在任农业部长时也曾讲：对于一个拥有13亿多人口的大国来讲，如果我们的农业和粮食出了问题谁也救不了我们。
无论是布朗的预言还是政才书记的讲话，我都是深信不疑，为此，笔者拟就我国目前粮食安全的现状及今后我们该怎么办略表肤浅看法。
一、粮食安全的内涵与标准
所谓粮食安全，1974年联合国粮农组织（FAO）在世界粮食大会上有一个全球公认的定义，这就是“保证任何人，在任何时候、任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”。这一定义涵盖两层意思：一是有足够多的粮食，二是每个人都有权获得这些粮食。只有这两点均能得到满足，才是真正的“安全”，有足够多的粮食即粮食生产能力，这是当前衡量粮食是否安全最常用的标准，他有一系列指标可以量化衡量，粮食自给率，人均占有量，耕地面积等。关于是否每个人都能得到粮食这一点则复杂得多，它涉及异国流通体制，贸易体系，政治经济政策等多方面，目前发展中国家连饭都吃不上，而发达国家却用粮食喂汽车，就是全球粮食分配不均的突出表现。
根据国际公认的标准，我国粮食安全从静态来看有四条标准：一是粮食自给率不能低于95%，二是基本农田耕地面积不低于18亿亩，三是粮食人均占有量不低于400KG，四是粮食库存消费比率不低于18%，那么从动态来看还包括人口变化，消费结构变化等都会对粮食需求带来大幅度增长。
二、我国粮食安全的现状
根据国际公认的粮食安全衡量标准，无论是从静态还是动态来评判，我国粮食安全都面临重大隐患。
首先从国际背景来看：人口、资源、环境问题是当代人类生存与发展必须解决的三大矛盾，解决这些问题比在任何时候都更为迫切。根据联合国人口基金会1999年的数据表明：全球人口1804年达到10亿、1927年20亿、1960年30亿、1975年40亿、1987年50亿、1999年60亿，这一人口增长轨迹清楚地告诉我们，全球人口绝对量每增加10个亿所花的时间越来越短，用人炸来形容目前的地球绝对不是危言耸听，因为人口的增长必须带来对粮食需求的大幅度增加，难怪马尔萨斯早在1798就称：如果人口达到临界点，人类将面临等危机。要知道马尔萨斯讲这话时全球人口还不到10个亿，要是他生活在今天，还不知道会发出什么样的感慨呢！此外，目前全球的富余粮食主要集中在发达国家，那么发达国家在用这些粮食干什么呢？他们在用它造生物燃料喂汽车，例如美国造生物燃料消耗掉的玉米每年达1亿吨以上，欧盟60%的菜籽用于造生物燃料，这更进一步加剧了全球粮食的供需矛盾。
其次从静态粮食安全标准来看，我国粮食安全面临的形势相当严峻：第一从耕地面积来看，无论是官方公布的数据还是领导讲话都一再声称，确保18亿亩耕地是红线，但是现在有谁说的清我国耕地18亿亩红线是否已突破？又有谁说的清我国实际耕地到底是多少？恐怕是没有人说的准，要知道耕地是保障粮食供给的基础，近些年来，因城镇化，工业化及大量基础设施建设所带来的耕地在不断减少是不争的事实，据国土资源部法律中心最新披露的结果显示：2012年84个重点城市土地质押177015宗，总面积为34.9万公顷（523.5万亩）这里仅涉及84个城市，那么全国一年侵占的土地又将有多少呢？我国人均耕地本来就非常有限，仅及世界平均水平三分之一，若照此发展下去，我真不知道我们未来的饭碗在哪儿。
第二，从粮食自给率来看，95%的标准我认为早已突破，因为我们的统计部门在计算粮食自给率时仅统计小麦、大米和玉米，而对我们中国人的一个重要食物种类大豆及豆制品没有统计进来，这一种计算合理吗？1995年我国还是世界第一大豆生产国和净出口国，仅这十几年的功夫，我国已成为世界最大的大口进口国，据海关统计，2012年进口大都5838万吨。进口比例占到总需求量的80%，这意味着只要我们将大豆进口统计到粮食自给率里来，那么我们的粮食自给率实际已低于90%，我们有相当于俄罗斯总人口的国民吃饭问题完全依赖国外，这难题不危险吗？对此我真的不敢想。
第三，粮食安全的库存消费比不低于18%，对于这一点我心里根本没底，我只知道我们桃源作为全国有名的产量大县，却没有几座粮仓，仓里更没有粮食，那么全国又当如何？几年前袁隆平院士就建议中央政府把全国粮库好好的查一查，可是今年当中央巡视组到中储粮巡视，中储粮黑龙江的大火就发生了，这让我们怎么想？在此我能想象的是：我们目前的粮食库存量到底有多少？库存消费比是否早就突破18%的红线？
再次，从动态指标来看，尽管我们多年来把计划生育当作国策执行，但由于我们人口基数太大，目前我国人口绝对量仍以每年1000万的速度递增，多一张嘴多一份消耗，这是“刚需”啊，另外，随着人们生活水平的提高，消费结构仍须升级，这样，即使人口总量没有增加，对粮食的需求也会增加。
三、确保我国粮食安全的对策
鉴于目前我国粮食安全面临的形势，为确保国家的持续发展，人民的安居乐业，我认为必须采取以下措施来应对粮食安全。
第一，提高认识，充分了解粮食安全的重要性，作为政府决策者来讲，要真正把农业当作制造业和商业基础，要根据农业发展的需要，从资金、技术、农副产品的储存，销售等给予大力支持，尽量避免“践仿农”
篇（4）
我们认为，在开放条件下，适当进口粮食是我国必不可少的粮食安全战略。但我们必须充分认识进口对我国粮食安全的影响，粮食进口在增加国内粮食供给同时，也会随之带来一些隐患。本文从目前我国粮食安全所面临的挑战入手，分析了粮食进口对粮食安全有利和不利的两方面影响，提出了在开放条件下我国粮食进口的政策建议。
一、我国粮食安全面临严峻挑战
在我国粮食连续九年增产的情况下，仍然需要进口粮食，并且粮食进口逐年增加，尤其是主要粮食品种进口增加，给我国的粮食安全带来巨大的压力。这反映出了农业仍然是我国的薄弱环节，粮食继续增产的难度加大，粮食安全面临严峻挑战。
（一）粮食供给能力减弱
粮食供给能力减弱来自两个方面：一方面来自资源条件的限制。虽然我国制定了严格的的耕地保护制度，但随着我国工业化、城镇化建设的快速推进，建设用地对粮食生产产生一定的“挤出效应”，直接造成耕地面积减少。自然灾害的影响，也使耕地减少。我国的耕地在以每年1000万亩的速度减少，使得本已匮乏的耕地资源变得更加稀缺。另一方面来自自然条件的影响。我国还是水资源缺乏的国家，且水资源分布不均衡。由于气候等自然条件影响，降水减少、干旱严重，从而使得我国粮食增产和粮食供给能力减弱。
（二）粮食继续增产的风险加大
一方面，随着我国人口红利的消失，廉价劳动力的时代已经过去，农业生产的人工成本不断增加；同时，化肥、农药、种子等农业生产资料价格不断上涨，从而降低了粮食生产的比较效益，挫伤了农民种粮积极性，影响粮食生产和供给。
另一方面，我国粮食生产实现“九连增”后，产量基数提高。我国连续六年粮食产量稳定在一万亿斤以上， 2012年我国粮食总产量更是达到58957万吨，已经超过了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》提出的到2020年粮食综合生产能力5.4亿吨的目标，使粮食生产进一步增产的难度加大。同时，由于资源和自然条件的影响，粮食生产的波动性和不确定性加强。从我国目前的资源禀赋和生产力发展水平看，我国的粮食生产能力很不牢固，农业发展和需求有很多不相适应的地方，需要进一步提高产能。
（三）粮食需求刚性增长
人口增加不仅使我国口粮消费总量增加，消费结构升级也使饲料粮和工业粮需求增加。随着消费结构升级，人们的食物消费更加偏重质量，对肉蛋奶、食用油和精加工食品的需求将增加。这种消费结构的变化会导致口粮消费减少而饲料粮、工业量的消费增加。《国家粮食安全中长期规划纲要》预测，到2020年，我国人均年粮食消费量为395公斤，《人口发展“十一五”和2020年规划》指出，到2020年人口总量将控制在14.5亿以内。
按照上述两个规划的预测，届时我国粮食需求总量将达到5725亿公斤，其中口粮消费需求将达到2475亿公斤，占粮食需求总量的43%；饲料粮（主要是大豆和玉米）需求将达到2355亿公斤，占粮食需求总量的41%；玉米深加工、生物燃料、生物制药和酿酒工业尤其是生物燃料迅猛发展，工业用粮也将大幅增加。
（四）依靠国际市场调剂的空间有限
根据测算，近10年来，世界粮食需求增加了4400亿斤，年均增长1.1%，而粮食产量只增加了2000亿斤，年均仅增长0.5%。粮食需求的增加大大超过粮食产量的增长，造成世界粮食库存消费比不断下降，已经接近30年来的最低水平。另据联合国粮农组织预测，2012/2013年度全球谷物产需缺口约640亿斤，反映全球粮食供求状况的库存消费比也从2002/2003年度的25%下降到了2012/2013年度的20.5%，接近18%的粮食安全警戒线。
目前全球每年粮食贸易量为4800亿斤，仅相当于我国粮食消费量的一半左右。从我国的主要粮食品种稻谷来看，我国每年消费大约为3700—3750亿斤，而国际市场大米贸易总量仅为500—600亿斤，仅占我国大米消费量的15%左右，因此，通过国际市场调剂的空间有限。
二、粮食进口对粮食安全的积极意义
生产的充足性、供给的稳定性和粮食的可获得性，是粮食安全的三个具体目标，缺一不可。如果一国的粮食生产不足以满足本国的粮食需求，就必须利用国际市场，通过粮食进口来保障国内的粮食供给。一国的粮食安全不仅取决于国内的粮食供求情况，还取决于全球粮食供求情况。因此，必须从全球的角度考虑国内粮食安全和国际贸易。利用国际市场进口粮食，对于化解一国粮食安全风险、实现有效率的粮食安全战略和该国农业资源的可持续发展具有积极的作用
（一）有助于填补国内粮食品种的供应缺口
近几年，尽管粮食连续增产，但粮食增产的速度仍跟不上国内消费需求的发展，出现了粮食缺口，粮食进口量持续增加。尤其是大豆，从2010年到2012年三年进口大豆都超过5000万吨，2012年为5838万吨。谷物和谷物粉的进口也连年增加，2008年到2012年，进口量分别是154万吨、315万吨、571万吨、545万吨、1398万吨。2012年粮食进口不仅总量创历史新高，主要粮食品种谷物和谷物粉进口也大幅增多。谷物及谷物粉进口比上年增长156%，进口金额为48亿美元，比上年增长134.2%。
之所以增加谷物和谷物粉的进口，一是进口粮食的价格相对较低，如广东、广西进口的大米价格是国内价格水平的80%左右，进口降低了消费成本；二是由于国内农民种植大豆的比较效益低、种植面积少、产量低，进口弥补了国内大豆市场供给不足；三是满足了国内消费者多样化的需求。泰国和越南的大米具有颗粒饱满、口感润泽和色泽光亮的特点，受到国内消费者的青睐。
篇（5）
（一）全省粮食和物资储备系统务必增强“四个意识”，坚定四个自信”，做到“两个维护”，坚决贯彻落实重要指示批示精神，全面实施国家粮食安全战略，强化节粮减损重点任务，确保取得良好成效。
(二)充分认识节粮减损对维护国家粮食安全的重要作用。粮食关乎国运民生，粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。去年以来，受肺炎疫情冲击，国际形势日趋复杂，粮食安全的重要性凸显。我国人口众多、土地资源相对不足，从中长期看，粮食产需仍将维持紧平衡态势，粮食浪费问题不可小觑。我们务必要保持危机意识，时刻紧绷粮食安全这根弦，全面落实总体国家安全观，做到居安思危、有备无患。
(三)大カ弘扬中华民族传统美德。艰苦奋斗、勤俭节约是中华民族的传统美德，是党的优良作风，是一种优秀品格。无论国家发展到什么水平，人民生活改善到什么地步，都要大兴艰苦奋斗之风，厉行节约，反对铺张浪费。粮食和物资储备行业的管理者和经营者都要主动履职，大力发扬“宁流千滴汗、不坏一粒粮”的优良传统，在推动节粮减损工作中走在前，做表率。
二、加强粮食流通管理，做好节粮减损工作
（一）充分发挥粮食产后服务中心作用。支持粮食产后服务中心提升专业化水平，切实为种粮农户提供代清理、代干燥、代收储、代销售服务，促进粮食提质增效，减少粮食产后损失，为“优粮优储”奠定基础。鼓励开发绿色环保烘干设备，更好满足粮食干燥需求，最大限度减少收货环节粮食损失。
（二）大力实施低温绿色储粮。运用好低温、智能等储粮新技术、新设备，深入推进农户科学储粮，减少储粮损耗。抢抓实施第二轮“优质粮油工程”契机，支持粮食企业建设绿色低温仓储设施，执行《低温储粮技术操作规程》地方标准，加大低温绿色储粮和信息化管理研究运用，充分发挥低温储粮效益。推广应用储粮新技术，积极开展各种卓有成效的科学储粮活动，不断降低粮食收储过程中的损耗。指导帮助农民科学储粮，推广适用农户的储粮新装具，为农户提供科学储粮技术培训和服务，促进农民增产增收。
（三）切实提高粮食运输效率。鼓励企业运用物联网、大数据、云计算、5G等信息技术，提高物流速度、降低粮食运输损耗。鼓励企业加强溯源体系建设、提高供应链减损保障能力，探索粮食物流新商业模式，降低损耗率。
（四）大力推动全产业链节粮减损。发挥流通对生产的倒逼和对消费的引导作用，主动对接农业农村、商务、市场监管等部门，形成工作合力，切实降低粮食在收获与餐饮消费环节的损耗浪费，推动全产业链节粮减损。
三、建立健全制度机制，强化依法依规管粮节粮制止浪费
（一）严格执行法规制度，推进各项制度执行。在地方粮食安全保障和储备管理立法中对节粮减损作出相应规定，积极探索制定粮食产后减损法规制度及具体工作指导意见，大力推动政府主导、需求牵引、全民参与社会协调推进的体系机制，统筹各类相关主体，从技术研发应用、宣传教育、标准规划、管理机制、投资引导等方面，指导粮食流通各个环节节粮减损增效工作。严格执行《粮油仓储管理办法》《粮食质量安全监管办法》《粮油储藏技术规范》《粮油储存安全责任暂行规定》等制度标准，落实储粮质量安全责任制和各项管理措施，确保储存粮食数量、质量安全。
（二）强化粮食安全党政同责考核。压紧压实区域粮食安全主体责任，将爱粮节粮制止粮食浪费情况纳入粮食安全党政同责考核内容。
（三）完善粮油标准体系建设。加强粮油标准宣传贯彻和跟踪评价，完善粮油标准体系建设，强化以标准制修订促进节粮减损。
（四）推广节粮减损新技术新成果。强化科技创新，积极开展粮食储存、物流等领域节粮减损技术，通过技术创新实现高效减损。
（五）加强粮食流通监管执法。着力维护粮食流通秩序，对压级压价、掺杂使假、不按合同出入库等行为坚决予以打击，压紧压实属地监管责任，加快推进信息化监管和信用监管，强化监管实效，不断增强执行力和权威性，坚决防止不符合食品安全国家标准的粮食流入口粮市场。
（六）搞好爱粮节粮宣传教育。认真组织开展世界粮食日和全国粮食安全宣传周、粮食和物资储备科技活动周等活动，充分发挥粮食安全宣传教育基地作用。通过粮食安全主题讲座、“小手拉大手，爱粮节粮进粮库”等活动，大力宣讲粮食安全形势，普及节粮减损和营养健康知识。
篇（6）
1.1产量情况存在很大隐患：对于我国的粮食产量问题而言，仍然未从根本上得到解决。从2000年开始，我国就出现了粮食生产不能满足需求的状况。同时，有限耕地资源的逐年锐减在很大程度上限制了我国粮食生产的规模。其次，粮食的产量与生产效益在一定程度上挫伤了农民的积极性，粮食的生产不能随着需求的增加而增加，这一问题将严重影响到我国的粮食产量安全。
1.2粮食质量形势下滑：对于粮食的质量问题而言，所涉及到的方面较为广泛，贯穿于粮食生产的整个过程，每一生产环节的影响因素都有可能对粮食质量造成严重影响。在粮食生产过程中，对环境的污染、土壤资源的污染、农药与肥料的非常规使用以及加工环节添加剂的滥用等因素都将直接影响到粮食的质量安全。同时，近年来，我国粮食质量安全问题与面粉中漂白剂的超量使用等问题一定程度上折射出了粮食质量安全问题的严重性。
1.3粮食的生态因素面临严重考验：因环境保护意识淡薄以及对土地资源的不合理开发与利用等问题的存在，使我国农业生产环境恶化，对农业资源的超负荷使用以及与矿产资源的过度开发，造成了土壤的荒漠化与水土流失，从而导致土壤中的氮、磷、钾等元素大量流失，造成土壤贫瘠，土壤肥力严重下降，直接导致我国粮食生产的可持续能力严重下降，粮食的生态安全问题也受到了严重威胁。
2植物保护对粮食生产的影响
植物病害的存在对粮食生产的影响是十分严重的，因此植物保护也成了人们关注粮食生产安全的重点。所以，以下是植物保护对粮食生产所造成的影响：
2.1正面影响
2.1.1植物农业确保了粮食产量：对于现阶段病虫害的治理而言，最有效的方法就是喷洒农药。我国粮食种植面积较大，当出现虫害、病菌害等问题时，会造成大面积的植物损害。使用植物农药不仅可以进行大面积喷洒，而且取得的效果也是较为明显的。在短期时间内将病害解除能有效减少因病虫害所造成的损失，从而确保粮食生产。因此，农药喷洒的植物保护方式是确保粮食产量的最有效方式之一。
2.1.2研发转基因物质，提升粮食产量：随着我国生物技术的不断进步，转基因植物得到了较快发展，并已成为植物保护的有效方法之一。该技术的发展与进步使粮食产量得到较大程度提升，如转基因技术能使土豆的个头变大，营养价值提升等，同时还能有效减少粮食作物的病害，从而减低粮食生产成本，提升粮食的产量与质量安全可靠性。对于粮食的生产而言，是一个较大的发展与进步。
2.1.3进行粮食保护的其它方法：除了以上植物保护方法以外，在农业的综合防治、生物防治、物理治理等方面也有所体现。这些植物保护方法的运用对提升粮食安全也发挥着非常重要的作用。这
2.2植物保护对粮食生产安全所造成的负面影响
2.2.1农药对粮食安全造成负面影响：上文已经提到，为了保证粮食产量，植物农药发挥了非常重要的作用，然而农药中所含有的大量有害化学物质被直接喷洒在植物表面，被植物吸收之后会形成一定的化学药物残留，当这些残留物质被人体吸收之后会对身体健康造成负面影响。同时，应对药物技术的使用不合理以及环境保护意识淡薄等因素的存在也导致了生态环境遭到破坏等问题的产生，这些问题都在很大程度上制约了粮食安全的发展。
2.2.2转基因技术对粮食所产生的不利影响：虽然转基因技术取得了较大进步，但是仍然未发展成熟，还有很多问题没有解决，因此对于该项技术的使用仍然存在着一定的风险，从而制约了粮食的安全发展。对于转基因技术而言，其所产生的消极影响主要表现在：转基因粮食中有可能含有不确定的毒素，从而使人或动物出现慢性中毒或突变等不确定情况。其次，转基因粮食营养成分有可能会发生变化，从而对人体健康造成不利影响。因此，转基因粮食中所存在的不确定性因素可能会对粮食的安全发展造成一定的负面影响。
3加强植物保护，促进粮食安全的有效措施
3.1改进与完善植物保护技术：对于现阶段植物保护技术而言，仍然局限于植物农药与转基因技术两个方面，还有很多生物技术没有被充分开发利用，使植物保护方法与途径受到了很大程度的限制，不利于粮食的安全发展。因此，在今后的工作过程中应对新型的植物保护技术进行不断完善与创新，以建立起一套完善的可持续植物保护技术，确保粮食的质量安全，并建立起一个良好的粮食生产环境。
3.2强化EPM策略的运用，对管理模式进行不断发展：对于粮食的安全发展而言，需要一个健康、稳定、可持续发展的外部生态环境，对于植物病虫害的预防与治理也需要一个生态、可持续的治理模式。在此过程中应多采用综合治理的方式进行综合调控，以实现物种的多样化发展。同时，在确保生态稳定性的基础上降低植物病害，EPM策略便是一种进行综合治理的策略，是现阶段确保粮食安全发展的关键途径，能确保植物保护管理模式得到良好发展，以顺利实现对于粮食生产的安全保护。
3.3强化对可持续质保的教育培训：虽然大部分植物保护思想已被大多数国家的植保工作者所接受，但该理论体系还未被广大农民所接受。因此，有必要以教育培训的方式加强可持续植物保护观点与技术的宣传，以从根本上提升植保水平，使广大农民充分认识到可持续植物保护的重要性，确保粮食的安全生产。
结语：综上所述，粮食的安全性直接关系到我国发展的方方面面，而植物保护是影响粮食安全的关键因素。在今后的工作过程中，应慎重对待植物保护工作，并不断开发新型的植物保护技术与措施，以从根本上确保粮食的安全生产。
参考文献
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__年，我局围绕创业承诺项目和年初确定的各项工作目标任务，以开展“改进作风提效能、狠抓落实促发展”作风建设系列活动为抓手，内强管理，外塑形象，狠抓各项工作落实，取得了明显成效，较好地完成了各项工作的预期目标。
一、__年主要工作完成情况
（一）中心粮库迁建项目建设取得较大进展
一是加强协调，保障工程建设顺利推进。与设计单位协调，调整二期主体工程地基处理方案，把灌浆改为强夯，这样既更好地保证了工程质量，又可以大大节省建设资金，预计可节约资金上百万元；与财政、国资、金融、国土等部门沟通协调，千方百计筹措落实建设资金。在财政等有关部门的大力支持下，通过原中心粮库收储等方式，以借款、贷款等形式落实资金20__多万元，为保证项目的顺利实施提供了良好条件；与大盘镇政府、学田村委、有关农户反复协调，项目建设中涉及到的拖延四年之久的农户两间房屋拆迁工作取得了突破，并成功签订了房屋的拆迁安置补偿协议。二是强化监管，确保工程质量和施工安全。理顺管理体制，发挥县粮食收储公司主体作用，加强人员力量，落实工程质量和施工安全监管等工作责任，强力推进工程建设各项工作；规范工程管理，严格按特扶项目审计提出的要求落实整改，坚持不折不扣实行工程建设招投标、重要事项集体研究、资金拨付按程序报批等规范化管理。三是克服困难，抢抓工程施工进度。在确保工程质量和施工安全的前提下，克服气候条件差、资金筹措难度大、地基处理方案调整时间长等困难，千方百计赶时间、抢进度，已投入资金600多万元；完成了二期粮库建设地基工程，二期工程仓库、综合楼主体工程正在施工中，预计年底能确保完成二幢仓库主体70%的工程量。
（二）粮食安全保障基础进一步夯实
一是落实好粮食安全责任制。根据省市粮食工作会议精神以及与市政府签订的责任书要求牵头做好县政府授权的粮食安全责任制分解并以文件形式下发，同时对各责任部门上门进行了沟通协调和督查，确保责任制落实到位。二是做好粮食安全宣传。组织编写了《粮食安全知识》小册子，举办了“世界粮食日”现场宣传活动，采取制作展板、业务咨询、分发知识小册子等形式宣传粮食安全的重要性，提高全社会爱粮节粮意识，取得了良好效果。共制作展板10块、分发知识册子200多份。同时开展了送粮食安全知识下乡活动。三是严格储备粮管理。县级地方储备粮、代储省级地方储备粮、县级地方储备食用油、应急周转成品粮储备规模安全足额到位。并按照国家发展和改革委员会、国家粮食局、财政部、中国农业发展银行《关于开展__年全国粮食库存检查工作的通知》（国粮检[__]31号）及省粮食局浙粮[__]4号文件要求，由局牵头组织相关部门组成检查组，从3月底开始对我县现存的省级储备粮、县级储备粮以及委托代储县级应急供应成品粮全部进行了实物、帐务、储粮安全等方面全方位的检查。从检查结果看，我县库存粮食数量真实、质量良好、粮情稳定、储存安全。同时组织保粮人员考察学习外地先进保粮经验和技术、采用科学保粮技术，确保省、县两级地方储备粮安全无事故，经市粮食局检测鉴定“一符四无”实质达标。四是完善应急体系建设。在全县范围开展粮食供求情况调查，摸清我县底数，为下一步因地制宜采取保障措施打好基础；开展了粮食安全应急预案修订完善工作，对应急粮食代供点、应急粮食代加工点的网点布局进行重新调查认证，并落实到位。加强对粮油市场的粮情、粮价即时监测，今年我县粮食供需基本平稳。五是认真负责地做好军粮供应和服务管理等工作，反映良好。
（三）资产管理及社会服务工作继续加强
一是开展资产情况调查，摸清资产现状，提出加强资产管理办法以及确保资产保值增值办法；探索乡下粮库资产招拍租；依法解决玉山粮站的遗留问题。二是加大以防火、防事故为主要内容的巡查力度，确保资产安全及生产无事故，配合相关部门完成了原租在尚湖粮站内的幼儿园的搬迁，消除了安全隐患。三是做好涉粮、接访工作，做到事事有着落，件件有回音。四是耐心细致做好精简下放人员查档工作。
（四）队伍作风建设取得一定成效
一是扎实开展作风建设系列活动。按照县委在全县开展“改进作风提效能、狠抓落实促发展”作风建设系列活动的要求，结合粮食系统实际，制订了活动实施方案并认真组织实施，做到规定动作做到位，自创项目有特色；以创建“学习型支部” 为目标，加强了对干部职工的学习教育和先锋承诺践诺活动；扎实开展农村指导员工作，力所能及帮助联系村解决难题；真心实意为企业服务，协调解决难题二件，其中成功调处了一件久拖不决的工伤纠纷；利用本系统储粮技术等优势，开展了为药农、药商服务活动。二是着力提升工作效能。建立工作交办督查机制，由局办公室对局党组研究决定的、局长办公会议布置的或局领导临时交办的等工作事项以《工作任务交办表》的形式下发给经办科室（公司）和人员, 明确具体办理的工作事项及要求、办结时限、责任领导、责任科室等，督促各项工作的落实，并把交办任务完成情况列入科室工作考核的主要内容。三是努力规范干部职工的一言一行。制订印发了《关于加强机关作风效能建设的若干规定》，对劳动纪律、工作纪律、行为规范、责任追究等作出了具体的明确规定；并不定期开展监督检查，严格实施责任追究。四是大力倡导廉政文明清风进机关。将新__精神、当代浙江人价值观、廉政和作风建设警言警句等制作成宣传框悬挂在走廊通道，通过潜移默化引导干部职工干净干事。
二、存在的困难和问题
（一）二期粮库项目建设进度需要进一步加快。由于上半年雨水天气较多，而本工程基础建设对天气有特殊要求，致使建设进度稍有延后。
（二）拆迁等矛盾纠纷处理需进一步加大力度。一户农户两间房屋拆迁工作虽签订了房屋拆迁补偿协议，但后续工作需要进一步落实；施工现场周邻村及农户利益诉求多，矛盾纠纷时有出现。
（三）粮食安全保障网络需进一步健全。我县无论是粮食供需、储备规模、应急供应还是应急加工都存在较大的安全隐患，粮食应急保障能力非常脆弱。
三、__年主要工作思路
（一）全力以赴实施好县中心粮库建设项目
一是做好一期主体及附属工程决算结算工作以及继续争取增加储备规模开展一期仓库试压；二是继续做好项目现场相关矛盾的调处！，确保二期主体综合楼、8000吨仓容仓库建设工程全面完工；三是配合国资等部门做好原中心粮库的收储及处置工作，想方设法多方筹措建设资金，保证工程建设需要；四是强化在建工程监管特别是现场监管，努力保质保量完成建设任务。
（二）履行好维护县域粮食安全的工作职责
一是加强粮食安全责任制落实情况督查，确保完成市政府下达的各项目标任务；二是不断完善粮食安全应急预案及演练操作手册，同时在全面排摸基础上，进一步完善应急供应点的布局，基本实现在全县重点乡镇和人口相对集中区域粮食应急网络全覆盖，重视粮食应急加工点建设，想方设法建成一个日加工能力50吨以上的粮食应急加工厂；三是实时监测市场粮价、粮情，确保我县粮食市场供需基本平稳；四是着力推进“放心粮油”工程的实施；五是加强储备粮管理，千方百计争取国储粮、省储粮以及增加县级储备粮规模，并做好县级储备粮的轮换工作；六是加强保粮队伍业务技能培训，做好安全生产及安全保管工作；七是进一步做好军粮供应管理工作。
（三）加强资产管理力度促进安全增值
篇（8）
中图分类号：F762 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230218
粮食安全问题历来是社会稳定和经济发展的基础，随着社会的发展和生活水平的提高，人们对粮食安全的要求也在提高。讷河市是黑龙江省产粮大市，相关部门和单位积极做好监管检验工作，是确保讷河市粮食储备、运输、加工的重要保障，是为人们提供放心粮油的前提，更是确保粮食安全的牢固基石。
1 粮油质量安全的重要性
粮油质量安全是在粮食储藏、运输、生产、加工、销售等环节中，严格按照国家相关法规进行管理检验，有效地控制和消除在各环节中可能受到有毒有害物质的污染，排除各类不安全因素和隐患，使粮油达到安全标准，使消费者买到放心、安全、健康、营养的安全粮油食品。近年来，在市政府及主管部门领导下，讷河市因地制宜、注重实效，加快农业高产新技术的应用和推广，提升产能，推进土地规模化经营，为粮食增产创造了先决条件。2014年粮食总产比上一年超58亿斤，为国有粮食储备打下坚实的基础。粮食增收首要的问题就是要加强粮食检验监督工作，确保质量安全。
2 粮食监督检验的重要性
粮食监督检验是粮食工作的基础部分，是粮管工作的重要组成部分，是保证粮食质量的安全卫士。粮油检验监督是一项极具政策性和社会性的工作，不仅承担着国家交付的检验监督重任，更肩负着人民群众的信任和期待。质检人员的工作作风、工作态度关系到粮食质量安全，缺乏必备的责任心、责任感，必会造成质量安全问题，导致重大损失，危害群众利益，给社会的和谐发展带来不安定因素，威胁社会秩序的健康发展。
粮油检验工作具有很高的科学性、技术性、准确性、严谨性和责任性。粮食检验不及时、数据不准确、结果不真实都会造成不合格粮食的生产、加工、储存、调运、销售、出口等，不仅损害消费者健康，更会影响企业声誉和发展。质量是企业生存的基础，是企业良好发展的前提，没有高标准的质量作支撑企业将无法立足。粮油检验是利用现代科技手段，对粮油及制品的物理特性、营养品质、食用品质、储藏品质和卫生指标等进行分析并作出科学评价，及时检验出粮油食品中的安全隐患，使粮食产品达到国家安全标准，有效控制和消除不合格产品上市销售。
3 粮油检验监督工作的特点
粮油检验监督工作在粮管工作中具有长期性、复杂性的特点。粮食质量安全具有隐蔽性、慢作用性、相对性的特征，粮油质量必须通过专业仪器设备加以检验检测，通过一系列检测数据得出准确、安全、可靠的结果。不合格粮油对人体危害不是即刻呈现，而是一个长期、缓慢、隐性的危害结果。长期以来国家及相关部门十分重视粮油质量监管工作，相继出台了《粮食流通管理条例》《粮食质量、原粮卫生和储粮安全检查规程》《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》等法律法规，使检验监督工作有法可依、有章可循，使工作科学有序的开展。
4 粮油检验工作多面临的问题
粮油检验存在于粮油管理工作的全部环节，存在于市场流通的全部过程中，始终具有无法取代、不可或缺的重要作用。随着粮食购销市场的全面开放，粮食流通主体呈现市场化、多元化特点，粮食经营企业数量不断增加。但有的企业存在只重视生产、只抓经济效益，忽视了对粮油质量的检验工作，对国家规定视为可有可无，未完全按照国家现行标准严格执行。有的企业不够重视，未设置监督检验岗位；有的虽有此岗位，但却由不具备专业知识、水平、技能的人员来担任，给粮油质量安全埋下极大的安全隐患。
5 粮油检验工作问题的解决对策
粮油检验监管在粮食质量安全、质量评价、市场监管等工作中承担着重要的技术支撑作用，是确保粮油质量安全的关键。通过专业仪器对所检产品进行具体检测、分析研究，最终得出科学、公正、客观的数据和结论。送检企业可根据相关结果对生产工艺进行相应整改，使企业在发展中不断完善，提高粮油质量，保证企业效益和粮油制品的质量安全。加强粮食及粮油制品的检验监督工作，必须要齐抓共管，要加强行政执法部门的执法力度和监督监管，对粮油企业进行全面清查，对不符合行业标准的企业勒令整改，对企业的专业质检人员定期定时、有组织有计划地进行综合考评，保证检验检测的准确性、安全性、真实性，提高粮油食品检验工作的行业标准，促进行业整体水平不断提高。
因此，进一步加强粮食及粮油制品的检验监管工作，切实保障粮食及相关产品质量安全，突出粮油检验监督工作在粮油安全中的重要作用，对保护正常的市场经营秩序、保护消费者的切身利益、维护社会稳定方面，具有极其重要的作用和意义。
参考文献
篇（9）
中图分类号 F326.11；F323.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）21-0368-02
农业是经济社会长期稳定发展的基础[1]，粮食又是基础中的核心。湖南省是农业大省，粮食种植面积和总产量均居全国第一；桃源县粮食生产名列全省前茅，改革开放后粮食生产能力稳步提升、产量显著提高。但是，随着我国社会主义现代化建设事业快速发展，粮食作为重要战略物资，其生产任务越来越重，发展环境越来越复杂，粮食安全存在着不容忽视的危机。
1 桃源县粮食生产存在的问题
1.1 粮食生产任务越来越重
粮食既是人类生存生活的必需品，也是工业生产特别是生物新能源产业的重要原料。随着经济社会的快速发展，人口的持续增加，城市化、工业化的迅猛扩张，国家对粮食的需求日益增长，作为全国产粮大县，保障粮食生产，确保粮食安全责无旁贷，但桃源县经济底子薄，财政负担重，发展路子窄。近几年，尽管国家重视、政策倾斜，但与其他非农投入相比仍存在较大差距，责任与权利不协调，粮食生产面临新的挑战。2011年全国粮食生产目标总任务5亿t，桃源县粮食生产任务是90万t，是全国2 050个县（市）平均水平的3.7倍。
1.2 粮食生产管理体制机制滞后于社会的发展
在粮食生产实际工作中，存在任务重、压力大、困难多、职能弱等诸多问题。一方面，我国已进入市场经济时代，实行土地家庭承包责任制，农民有自主经营的主动权，不可能像过去那样用行政命令搞一刀切；一部分农民也产生一种讨价还价的依赖心理，没有项目、资金就不配合，难于管理。另一方面，由于特殊的国情，政治体制机制改革相对滞后，农业生产管理又惯性地采取政府主导、行政推动、项目带动的方式，加上考核考评办法的功利与简单，为完成上级下达的任务，应付各种检查，基层工作中常重形式、轻内容，重外表、轻实质，重开头、轻结果，行政成本投入过高，资源浪费现象严重。
1.3 非农建设用地及环境污染等导致耕地面积与质量下降
桃源县是农业大县，农业是主导产业，粮食生产是重点。但由于农业生产投入大、周期长、见效慢、收益低，加上城镇化发展的趋势，招商引资的利益冲动，房地产业的繁荣，城镇近郊及周边地区良田被占、环境污染等现象越来越严重，导致耕地面积、质量下降。
1.4 自然灾害频发，严重危及农业生产及粮食安全
气候环境不断恶化，20世纪90年代以来，自然灾害频发，对农业生产影响很大。虽然桃源县粮食生产实现了连续7年增产，但付出了巨大的人力、物力、财力，粮食安全面临严重挑战。
1.5 粮食生产方式的转变与旧观念存在冲突
随着人们生活水平不断提高，食品安全意识越来越强，环保、绿色、有机食品成为人们生活的基本需求。推行绿色、环保、循环农业是现代农业发展的方向，实行粮食标准化生产，保证产品质量安全是当前和今后的重要工作。长期以来，粮食生产依赖化肥、农药，虽然产量提高了，但土壤结构遭到严重破坏，土壤肥力下降，长期发展势必影响粮食产量、质量；食品中有毒有害物质残留超标对人体危害更大，这种生产方式亟待改变。但从短期来看，产量、收入会受到影响，新旧观念必然发生碰撞，转变观念、改变发展方式是一项艰巨的任务。
1.6 收益对比悬殊，农民种粮积极性日益下降
尽管近年来中央出台了一系列惠农兴粮政策，桃源县也做了大量政策宣传、技术培训、办点示范等工作，但相比种植经济作物和外出务工收入，种粮收入的比较效益非常低。另外，种子、化肥、农药等农资价格高涨和生活成本的上升也极大消解了粮价上涨带来的收益，农民种粮缺乏内在动力，积极性下降。
1.7 农村劳动力结构性短缺，素质普遍偏低
与全国大多数农村一样，桃源县大部分青壮年劳动力外出务工，农村“老、弱、妇、幼”等现象越来越严重，农村劳动力结构性短缺、素质普遍偏低，对新技术、新知识和新产品兴趣低、接受慢、掌握难、应用少，发展现代农业、保障粮食安全阻力大。
1.8 乡镇农技推广机构改革与建设远没有到位
2006年以来，桃源县乡镇农技推广体系改革与建设取得巨大进步，农技推广队伍逐步稳定、待遇大幅提高、工作成效显著，在社会主义新农村建设中发挥了极大的作用。但是，与中央要求、农业发展趋势、农民需要相比，还存在显著的差距，农技推广机构改革与建设远没有到位。全县40个乡镇农技推广站、109名推广人员，其中55岁以上的占60%以上，人员结构老化、知识水平落伍、条件设施落后、职能不明、待遇不稳等现象严重，体系改革如果仍停留在形式上，将面临后继乏人的窘境。
2 发展途径
2.1 改革体制与机制
科学制定法律法规和政策，改革管理体制和管理制度，改进政策扶持方式，依法行政，依法管理。
2.1.1 建立和完善粮食安全生产法律体系。借鉴发达国家粮食生产的先进经验，建立健全粮食安全生产法律体系，改变以前单纯依靠行政手段抓粮食生产的被动和粗放做法，规范政府、农业部门和农民的行为，保护农民的合法权益，遵循市场经济规律，依法行政，不断促进粮食生产持续发展[2-3]。
2.1.2 改革土地管理制度。目前，粮食种植管理由农业行政主管部门负责，但耕地保护职能主要由国土部门行使，造成耕地保护与粮食种植管理脱节。因此，要切实做到保护耕地，保障粮食的生产安全，必须由农业行政主管部门负责耕地保护。
2.1.3 加强粮食产能建设投入，提高粮食专项补贴。国家要加大对粮食生产主产县的基础建设投入，保证责任与权利相协调，提高粮食产能；稳定并完善奖励政策，提高粮食专项补贴标准。
2.1.4 改进政策扶持方式。一是创新农业直接补贴制度。粮食补贴应与种粮相挂钩，不能只直补承包土地的农户，应结合农民实际种植面积、产量质量、卖给储备库粮食的数量或按购买农资的专用发票补贴真正的种粮者，确保种粮者基本收益，增强惠农政策对粮食生产的激励和导向作用。二是改革惠农政策实施程序，提高资金使用效率。三是加大对农民专业合作社、种粮大户和职业农民的扶持力度，适当提高补贴标准和补贴范围，激发他们生产粮食的动力。四是加强监管，保证国家产粮大县投资与奖励资金落实到位，禁止挪作非农建设项目。
2.1.5 抓好储备粮管理和救灾备荒种子管理。作为产粮大县，一是根据全年粮食种植计划，对各乡镇下达年度粮食生产和定购任务。无论是欠年还是丰年，惠农保护政策要尊重农民意愿，做到应收尽收，应储尽储；强化对储备粮的管理和监督，确保质量。二是根据全县粮食生产任务和历年灾害发生频率、程度，备齐备足救灾备荒种子，在遭遇特、重大自然灾害和市场短缺时，开展生产自救和平抑市场价格，恢复生产，保证粮食安全。
2.2 创新方法与手段
从社会发展形势、农业发展规律、粮食生产任务、农村农民的需求出发，转变发展方式，创新运行手段，抓好粮食生产。
2.2.1 加快推进粮食生产规模化。粮食作物生长周期长，受自然因素影响大，回报有限。没有规模就没有效益，因此必须加快推进粮食生产规模化，具体可采取以下措施。一是进一步加大对农民粮食专业化合作社扶持和引导力度，规范运行，健康发展。桃源县农民粮食专业合作组织于2009年起步，如今发展到15家，入社农户4 800多户，流转土地超过3 333.33 hm2，已成为农业技术推广、粮食高产创建重要的试验示范基地，是实现桃源县粮食规模化生产的发展方向和主要途径，应进一步加大政策扶持和引导力度，创造有利于其快速发展的社会环境。二是培养和发展粮食种植大户。发展粮食种植大户符合农村实际，潜力大，发展快，贡献突出，管理方便。目前，桃源县粮食种植6.67 hm2以上的大户有158户，是保障粮食生产安全的中坚力量。三是培养农业科技示范户。2010年桃源县培养农业科技示范户1 000户，辐射带动农户2万户，极大地提升了粮食生产能力。四是采取“企业+基地+农户”的生产模式，加强与农产品龙头企业的合作，提高种粮水平，加大农资投入，推行订单农业，促进粮食增产、农民增收。
2.2.2 粮食生产必须依靠农业科技的进步。农业科技是农村生产力，是推动粮食发展的第一动力。20世纪80年代以来，桃源县粮食单产和总产逐年递增，2010年水稻平均产量达到6 t/hm2，粮食总产突破80万t；与80年代以前相比，单产、总产增长近2～3倍，没有科技的进步是不可能实现的。农业发展靠科技，科技推广靠体系。农业新技术、新成果、新产品快速推广应用到农业生产实际中去，建立一支运行高效、服务到位、支撑有力、作风优良、农民满意的农技推广队伍是关键。2011年，桃源县争取到国家“基层农技推广体系改革与建设示范县”项目，其意义和作用不言而喻，只有把改革与建设工作尽快落到实处、见到实效，才能充分发挥科技进步的作用。
2.2.3 提高农业机械化水平。提高粮食生产规模化、集约化、标准化水平的前提是提高农业机械化水平、提高农业机械装备水平、发展现代农业的战略要求，只有实现机械化，才能解决劳动力不足、生产成本高、劳动效率低、资源浪费、产品质量低等一系列问题。加快农业机械化进程，一方面，国家要大幅度增加农业基础设施投入，加快基本农田改造和建设，加大农村水利设施建设，让农业机械有用武之地，充分发挥作用；另一方面，国家要实行更加优惠的补贴政策，加大农业机械购置补贴标准和范围；同时，开展形式多样的机械维修和操作技术培训，激发农民购买和使用农业机械的积极性[4]。
2.2.4 加强农民教育培训，提高农村劳动力素质。农村劳动力素质是支撑现代农业发展的核心因素，也是科学发展观的要求。目前，桃源县农村劳动力素质偏低，成为影响现代农业发展和粮食安全的潜在因素，事关国家农业的长远未来，必须从现在抓起。通过开展农民互助合作、增加粮食生产科技含量、提高农业机械化和专业化水平等手段来提高农民的科技知识水平；建立农民教育培训长效机制，大力开展科普下乡、科技入户、农资下乡等活动，同时与政策、法律宣传和“农家书屋”建设等系列活动有机结合起来，开发农村人力资源，提高农民文化科技、经营管理和法律知识等方面的素质，为长远发展打下坚实的基础。
3 参考文献
[1] 刘宁.粮食安全视角下的中国农业科研投入效应及对策研究[J].兰州学刊，2010（2）：53-57.
篇（10）
（一）农业补贴的目标不清晰
到目前为止，我国没有专门的农业补贴法律法规，农业补贴的目的、目标自然也没有在专门的法律法规中得到体现，农业补贴的目标散见于中央公布的政策性文件当中。如在 2015 年中央公布的调整完善农业三项补贴的意见，从该意见当中，我们可以出农业补贴的目的、目标是保障国家粮食安全、促进农业发展方式转变。同时在本文的前面内容当中，也提到了相关学者对农业补贴目标的认识，他们认为农业补贴的目标、目的是保障国家粮食安全、保障农民收入水平等。
笔者认为农业补贴是国家利用财政支出手段对农业生产领域的资源配置进行宏观调控的政府行为，农业补贴关系到政府与市场的关系问题，关系到政府的权力边界问题。农业补贴的目标、目的是要解决和完善在农业生产领域、尤其是粮食生产领域市场机制不能解决的问题。市场机制能不能有效解决农业生产领域的资源优化配置问题，笔者认为基于市场主体追逐利益的本性，对于经济效益较好的农业产业，市场主体愿意把资源投入到该领域当中，因此，经济效益较好的领域政府应该不干预，当然不排除政府的市场监管手段。同时对于国计民生、国家粮食安全作用不大的领域也不应该实施农业补贴。
我国农业生产当面面临的主要问题是农业水利交通等基础设施较为薄弱，干旱、洪涝等自然灾害时常发生，种植业尤其是粮食种植业的比较效益较低，粮食种植业需求的劳动力、土地等生产要素资源流向其他农业生产领域，甚至流向第二、第三产业。在农业生产当中，畜牧业的经济效益较高，完全依靠市场机制的作用能够实现畜牧业生产资源的有效配置，不需要国家实施财政补贴进行宏观调控，因此，农业补贴的财政资金应当集中投入到种植业尤其是粮食生产领域，农业补贴的目标是解决市场机制不能解决的粮食安全和农业可持续发展的问题，从前面部分的调研资料当中可以看出，农业管理及服务机构的工作人员过半数人员认为我国农业补贴的具体实施过程中农业补贴目标不清晰，农业补贴附加功能较多。农业补贴在具体实施过程中，不但种植业获得农业补贴，经济效益较好畜牧业和渔业也获得了农业补贴，甚至于农业生产无关的农业休闲和观光旅游项目也获得了财政补贴。如果农业补贴的目标、目的不清晰，农业补贴目标的附加功能较多，就会导致农业补贴在具体实施过程中，农业补贴财政资金就会被投入到更多领域。在财政资金一定的条件下，农业补贴资金被分散使用，必然降低农业补贴的效率，影响了农业补贴功能的发挥。
（二）政府对农业补贴的支出力度不足
当前我国农业补贴既有中央财政资金的投入也有地方财政资金的投入，农业补贴的支出关系到中央和地方政府之间的事权及支出责任的划分问题。对农业补贴的支出力度是否充足，是中央和地方政府之间事权及支出责任划分是否合理的主要表现。换句话说，政府对农业补贴支出是否充足，也是中央和地方政府之间权利和义务配置是否合理的表现之一。政府在对农业补贴的支出方面存在的问题主要有两方面：一是地方政府对农业补贴支出的动力不足，尤其是经济效益较差的粮食产业；二是中央政府的投入不到位，也就是说中央政府没有较好地履行其应该履行的义务。
通过前面的调研资料看出，地方政府对农业的支持力度不足主要表现在以下方面，尽管大部分地方政府不存在挪用和拖欠农业补贴资金的现状，但是也还是有部分地方政府拖欠农业补贴资金的问题存在，多数地方政府不愿意把财政资金投入到经济效益较差的粮食产业，多数地方政府更愿意把财政资金投入到经济效益较好的非粮食产业。在前面部分的调研资料中也看出，大部分调研对象也认为中央对农业补贴的投入不足。地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，如果把过多的义务强加给地方，也必然导致中央财政投入的不足，也必然导致中央政府不能较好地履行农业补贴的义务。
总之，地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，中央政府不能较好地履行农业补贴的义务是我国农业补贴存在实施过程中存在的主要问题之一，这一主要问题的存在影响了农业补贴对农业的支持力度，影响了农业补贴的功能和作用的发挥。
（三）农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性
在市场经济中，市场经营主体通常都是理性的经济人，他们自主决策、自主经营、自负盈亏，市场经营主体决定资源的投入和产品的产出往往以利润和效率为导向，这就导致资源往往流向效率较高的地区、效率较高的产业、效率较高的企业。同时，在市场经济中，机会成本是影响人们决策的重要参考因素。所谓机会成本，是指当资源具有多种用途时，因选择其中的某种用途而丧失的选择其他用途所能获得的最大收益。
例如，对于农村青壮年劳动力来说，当面临从事粮食生产和务工的选择时，如果农村青壮年劳动力选择从事粮食生产，那么务工带来的最大收益就是选择从事粮食生产的机会成本；对于农村土地资源来说，当土地具有种植蔬菜、花卉或者其他用途时，土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途所产生的最大经济效益就是土地被用于种植粮食作物的机会成本。当机会成本大于选择某种用途本身所产生的收益时，理性的市场经济人就会放弃该种选择。也就是说，对于农村青壮年劳动力来说，如果务工的收益大于种粮的收益，他们就会放弃粮食生产而选择务工；对于农村土地资源来说，如果土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于种植粮食作物是收益，那么，土地就不会用来种植粮食作物而是被用于种植蔬菜、花卉或者其他用途。机会成本前提条件是资源具有多种用途，如果资源仅有一种用途，那么就不存在机会成本的问题，例如，对于农村老年劳动力来说，当市场已经不提供给他们恰当务工的工作机会时，如果他们还不得不继续劳动，那么他们就只有唯一的选择——从事粮食生产。
随着我国经济的发展，农村青壮年劳动力和农村土地资源的可选择性增多，农村青壮年劳动力资源和农村土地资源往往流向效益较高领域和产业，这是市场经济中理性经济人和机会成本决策的产物，同时，这也是市场经济中，成本、价格和收益等市场机制作用的产物。市场机制既有优点也有缺点，市场机制的优点就是促进资资源向效益较高的领域和产业聚集，但是，当资源向效益较高的产业和领域聚集时，效益较低而又关系到国计民生的产业和领域的资源有效配置就会产生问题，市场机制的缺陷就会表现出来。关系到国计民生的产业和领域如果通过市场的机制的作用不能实现资源的有效配置，就应当发挥国家的宏观调控，弥补市场机制的缺陷。
务工和种粮之间，以及土地用于种粮和土地非粮化之间的收入差距较大是当前我国农业面临突出的问题之一，对于农村青壮劳动力来说，务工收益和种粮收益之间的差距较大，对于农村土地资源来说，土地被用于种植蔬菜、花卉或者其他通途与土地被用于种植粮食的收益差距较大，那么，选择机会较多农村青壮年劳动力和土地等生产资源就不会流向粮食生产领域。如果这种现象继续发展和扩大，将会影响到粮食生产，甚至影响到国家粮食安全。国家粮食安全关系国计民生，关系到改革发展稳定的大局，国家粮食安全的基本要求是要保证谷物的基本自给。然而，粮食需求和供给存在特殊性，即粮食需求缺乏价格弹性，粮食供给存在较高的价格弹性。这种特殊性就导致了一个基本的现状，只有种粮收益较高时，市场手段才能解决粮食的供给问题，但是粮食需求基本稳定，并不随价格的变动而变动。基于这个特殊的粮食供需与价格关系，以及当前我国农业面临种粮比较收益低的现状，国家应该实施农业补贴，以弥补粮食生产者的收入差距，保障种粮农民的收入水平，保障粮食需求的有效供给。
但从调研资料来看农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。从调研资料中还看出，农业生产经营者对农业补贴的种类认识不足，笔者认为导致该问题的原因我国农业补贴一直以来没有专门的法律法规来作具体规定，一直分散在相关法规及政策之中，对于这一问题和原因已经有很多学者做了大量的论述，笔者在本文中就不作具体的论述了。同时，从调研资料来看，农业补贴对农业基础设施支持力度不足也是当前我国农业补贴存在的问题之一，但是笔者认为导致这个问题的原因是农业中央和地方对农业投入的不足，根源于中央和地方的事权及支出责任的划分不合理，笔者在本文中将把中央与地方在农业补贴方面的事权及支出责任划分作为重点部分论述，因此，对农业补贴对农业基础设施的支持力度的不足将不再赘述。
二、成因分析
影响法律实施的因素，或者说法律实施过程中存在的主要问题的原因，有关学者认为主要体现在以下几个方面，如张骐在《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》一文中提到影响法律实施的因素主要有以下几个方面：一是个人方面的因素，二是体制方面的因素，三是环境方面的因素，四是法律本身的因素。
影响农业补贴法律实施的因素，或者说导致农业补贴实施过程中存在的主要问题的原因，笔者认为主要是农业补贴制度本身的因数。通过前面部分调研资料的分析，农业补贴在具体实施过程目的目的不清晰，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性。农业补贴的具体实施是依据农业补贴的相关法规政策，农业补贴在实施过程中存在问题，与农业补贴法规及政策制度本身不完善息息相关。
农业补贴在具体实施过程中目标不清晰，就导致农业补贴的附加功能过多，一些应当由市场调节的领域政府对其进行补贴，超出了政府宏观调控职能的界限和范围。农业补贴的目标目的不清晰其直接结果就是农业财政补贴资金被分散使用，没有集中投入到应当获得补贴的领域和环节，最终导致农业补贴的效率下降。农业补贴是依据国家有关法律实施的调整农业产业领域资源配置的政府宏观调控行为。农业补贴相关法律制度是确认和规范国家实施农业补贴宏观调控行为的制度规范。农业补贴实施过程中存在问题的的根本原因就是有关农业补贴的法律法规存在问题。
（一）相关法规及政策没有处理好农业补贴政府和市场的关系农业补贴是政府利用财政资金支出手段对农业进行宏观调控的政府行为，农业补贴的目标、目的关系到政府与市场的关系，关系政府职能与市场功能的作用划分问题，政府与市场的关系是指在市场经济中政府和市场在资源配置方面的的功能和作用的关系，换句话说在市场经济中的政府与市场的关系，就是政府和市场在资源配置中功能和作用的定位、范围、以及两者之间的冲突与协调。“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。”
从十八世纪，亚当·斯密提出经济自由主义以来，政府和市场的关系一直成为人们关注和讨论社会科学领域的基本理论问题。正如北大教授张守文所说：“在社会的资源配置系统中，市场配置和政府配置是两种最重要的子系统，对两种配置的定位、范围、冲突和协调的讨论，形成了有关‘政府与市场关系’的历久弥新的话题。经久不息的讨论、不胜其数的研究成果，形成了不尽相同甚至大相径庭的认识。”
西方资本主义国家对政府与市场的关系的认识经历了放任自由主义、国家干预主义和新自由主义阶段，明显呈现出从或者侧重自由放任或者侧重国家干预主义到将自由放任主义和国家干预主义辩证地结合起来的发展趋势。
随着市场经济的发展，无论是侧重于国家干预或者是将国家干预和自由放任相结合，国家干预已经成资源配置的一种重要方式。但国家干预的前提是市场机制的缺陷和市场失灵，也就是说在市场机制能够有效发挥作用，应当让市场机制充分发挥作用，国家应当少干预或者不干预，国家干预的重点是市场机制不能发挥作用的领域。
从党的十四大提出的要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用到十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应当说，随着我国经济建设和法治建设的不断推进人们对政府和市场关系的认识也得到不断深化。十四大提出的市场在国家宏观调控下对资源配置基础性作用是一种侧重于国家干预为主的认识观点，而十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是一种将市场自由竞争机制和国家干预相结合的认识观点。十八届三中全会对市场和政府关系提出新的认识定位后，我国很多专家和学者针对十八届三中全会新的观点发表新的见解和认识。正如如北大教授张守文所说：“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。当然，基于效率的考虑，凡是市场配置更有效的，就应实行市场化；只有存在市场失灵，且政府配置更具有合理性时，才需要政府配置；相对于政府配置，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。因此，就资源配置而言，通常都应交由市场配置，市场的‘无形之手’具有优先性、决定性地位。”
笔者赞同张守文教授的以上观点，同时笔者认为市场失灵是市场配置资源的手段和机制的失灵，国家干预资源配置的前提是市场配置资源的手段和机制的失灵，如果不存在市场失灵、通过市场机制和手段能实现资源的有效配置，国家就不应该干预。市场机制配置资源的有效作用是根源于人类追逐利益的本性，无论是市场机制的缺陷和优点都是因人类追逐利益的本性而产生。判断某个领域是否能通过市场机制的作用优化资源的配置，主要是看市场资源是否愿意进入这个领域，而市场资源是否愿意进入某个领域主要是看这个领域是否有利可图。因此，经济效益较好的领域国家应该少干预或者不干预，当然，这里主要指少使用或者不使用国家宏观调控手段，不排除使用国家市场监管手段。
农业补贴是国家利用财政资金支持手段实施对农业宏观调控的政府行为，因此，农业补贴的目的、目标是解决市场机制不能解决的问题。在我国的法规和政策中规定农业补贴的目的、目标的主要有《农业法》及有关具体实施政策。我国目前没有制定专门的农业补贴法律法规，在相关法律中也没有专门的法律条文对农业补贴的目的、目标作出具体的规定，农业补贴的具体目的、目标散见于《农业法》，《农业技术推广法》等有关国家采取措施和国家财政投入的法律条文之中。如农业法第十三条、第十六条、三十八条，《农业技术推广法》第二条、第二十八条等。《农业法》第十三条规定了国家采取措施鼓励和支持生产、加工、销售一体化经营的内容；第十六条国家引导和支持调整和优化农业生产结构和协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业及发展优质、高产、高效益的农业的内容。第三十八条规定了中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度和各项用于农业的资金的用途，《农业技术推广法》第二条规定了农业技术的含义是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术；第二十八条规定了各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。
从以上《农业法》，《农业技术推广法》的相关条文的内容我们可以得出，农业补贴的目标、目的没有准确清晰地规定在相关法律当中，相关法规及制度要求对种植业、林业、畜牧业、渔业等农业的相关产业进行支持和鼓励。这就导致在农业补贴的具体实施过程当中财政资金投入了到农产品的生产、加工、销售等经济效益较好且不存在自然风险等领域和环节。在农业的各个产业当中畜牧业和渔业的经济效益较好而林业和种植业的经济效益较差，尤其种植业当中粮食种植业的经济效益最差。在我国当前的现实社会中，绝大部分农村青壮年劳动力不愿意从事农业生产更不愿意从事粮食生产，同时具有其他较好经济效益的农村土地已经开始流出粮食生产领域。由于种粮的效益较低，除了农村年龄较大的劳动力之外，其他市场资源绝大部分不愿意进入粮食生产领域，这种现状如果继续发展将直接导致种植粮食的土地面积减少和粮食种植的效益降低。
总之种粮的比较效益低，市场资源绝大部分不愿进入粮食生产领域是我国粮食生产面临的现状，粮食生产面临这种现状只是粮食生产需要国家实施财政补贴的原因之一，不能充分证明需要国家干预粮食生产领域的资源配置，粮食生产领域需要国家干预的另一个重要原因是粮食生产满足了他人对于粮食消费的需求，产生了有利于维护国家粮食安全的“正外部性”。国家的粮食安全已经写进了《国家安全法》之中，保障国家粮食安全要求粮食谷物能够基本自给，但是，在目前种粮比较效益较低的情况下，单独依靠市场机制的作用无法实现维护国家粮食安全的目标，因此，粮食生产领域需要国家干预。正如其他学者所说：粮食生产者从事农业生产产生了正的外部性，但是单独依靠市场的手段不能公平享受到应得的社会财富。而经济法的实质公平旨在恢复农业生产者受损的利益,使他们能够公平分享到社会发展带来的利益。
因此，农业补贴的目标、目的是解决市场机制不能调节的粮食安全问题和种粮农民应当享有公平公正权利的问题。
也许有人认为畜牧业等产业的发展同样由于维护国家的粮食安全，因此，畜牧业等产业也应当获得国家的财政补贴，法律规定国家对畜牧业等产业实施财政投入具有正当合法性。但是笔者认为畜牧业等产业的经济效益较好，市场资源愿意进入相关产业，同时，畜牧业面临的自然风险较低，依靠市场机制作用能够实现资源的有效配置，因此，国家除了提供公共服务和市场监管之外，尽量采取不干预政策。但依据上述法律的规定，以及调研中的资料不但畜牧业获得了财政补贴资金，甚至于农产品生产或者加工没有多大关系的农业休闲观光旅游项目也获得了财政补贴资金。这就导致了相关主体之间权利义务的不对等，以至于利益的失衡。
总之，《农业法》等法律当中规定了各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长的内容，与农业补贴相关的法规没有处理好政府与市场的关系，导致农业补贴具体实施过程中目标不清晰，农业补贴附加功能过多，农业补贴的效率下降。
（二）相关法规没有协调好农业补贴中央与地方的事权及支出责任从前面的调研资料中，我们得出政府对农业补贴的支持力度不足，在前面部分谈到的农业补贴的相关法律法规及政策没有处理好政府与市场的关系也是其中的原因之一，在国家的财政收入和国家对农业的财政支出水平一定的条件下，如果财政资金投入到市场功能能够有效调节的领域，必然导致投入到政府应当发挥职责领域的财政资金减少，二者处于此增彼减的关系。
除了农业补贴法律法规没有处理好政府与市场的关系，笔者认为导致政府财政资金对农业支持力度不足的另外一个重要原因是农业补贴的法律法规没有协调好有关农业补贴的中央与地方事权及支出责任。
农业补贴是国家利用财政支出手段对农业产业领域进行宏观的政府行为，农业补贴的问题是有关财政收入和支出的问题。从法学的角度研究农业补贴实施问题，就是研究农业补贴领域相关权利主体和义务主体的权利及义务的配置是否恰当、是否合理？对农业补贴的实施问题进行研究，法学方法的特征是以权利义务配置的分析为中心，这也是法学研究方法和其他研究方法的不同之处。正如刘建文和陈立诚指出：“财税法的研究方法必须突出 “法”味，即要以合法性分析为主线，以权利义务配置为中心。”
中央与地方的事权及支出责任与国家实行的财政分权模式相关，我国现行的财政分权模式的实施开始于 1994 年的分税制改革，1994 年实施分税制改革是在中央财政连续多年出现被动性的财政赤字，以及中央在经济上的宏观调控能力有所下降的背景实施。应当客观地说分税制符合当时的历史客观条件，但随着时间的向前推移，分税制在实践中也产生了矛盾和冲突。正如刘建文指出：“实践中普遍存在“事权不断下压、财权不断上收”的情形。具体来说，地方政府承担了较之以往更多的事权与支出责任，但地方的财权与财力却没有得到相应的扩充。财力的不足不仅使得地方政府无法筹集到履行地方公共职能的必要资源，而且还引发了严重的副作用。”
关于财税制度的改革，十八届三中全会提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”。针对十八届三全会提出的关于财税体制改革的新的思路，法学领域的专家和学者提出了他们的观点和看法，如北大教授刘建文认为：“《决定》别强调建立‘事权和支出责任相适应’的制度，实则强调的是要破了‘事权下沉、财权上升’这个僵局。中国人民大学副教授徐阳光认为：《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代‘财力与事权相匹配原则’，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了 “进一步理顺中央和地方收人划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收人分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。
笔者赞同以上专家和学者的观点，同时笔者认为十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”和“进一步理顺中央和地方收入划分”是要建立中央和地方之间合理有效的财权、事权、及支出制度，本质上是要使中央和地方政府之间权利和义务的配置处于平衡状态及合理状态。中央和地方之间的财权事权及支出责任的关系，本质上也是权利和义务的关系，因为，财权是指政府享有的取得财政收入的权力，“国家依法拥有的权力本身也可以被看作是一种法律权利”，而事权及支出责任本身是政府的责任和义务。正如刘建文所说：“在法学语境下，财权是指政府筹集与获得财政资金的权力，其本质是一种权利；财力是指政府能够支配的资金；事权是指政府承担的职能，其本质是一种义务和责任；支出责任则是指各级政府为履行职能而承担的财政支出，也被称作‘事责’。”对于中央和地方各级政府，依据权利义务设置的合理性以及权利义务配置平衡的法理分析，其应当履行事权及支出责任，而法律法规却没有规定其履行事权及支出责任或者只规定其履行部分事权及支出责任；或其不应当履行事权及支出责任，而法律却规定其履行事权及支出责任；或其应当履行事权及支出责任，而法律却没有规定其应享有的财权；或其不应当履行事权及支出责任而法律却规定其享有相应的财权等现状都是权利和义务配置不合理的具体情况。
在我国中央与地方的财权划分依据是 1994 年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，与农业补贴相关的中央和地方事权及支出责任的划分没有专门的法律规定，而是散见于《农业法》等法规和政策当中。在《农业法》中，有关农业补贴的事权及支出责任的内容主要集中在第三十八条，该条规定了县级以上各级政府财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。
从《农业法》的规定来看，《农业法》没有明确界定农业补贴相关的事项究那些是属于中央事权，那些是地方事权，农业补贴属于中央和地方共担事权。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中也规定了农业补贴事权的内容，但在中央事权和地方事权的部分都有与农业补贴相关的事权，但是哪些事权由中央承担那些由地方承担也没有具体的规定，农业补贴的事权中央和地方都有责任和义务履行。这就导致应当完全由中央承担的事权及支出责任，而中央没有全部履行，部分责任留给地方，而地方基于财力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和积极性。甚至出现其他学者所说的那样“中央请客，地方买单”的现象，地方的支出责任远远大于其承担的事权。
同时，应当由地方承担的事权及支出责任，而中央又过多的参与，浪费了中央的财政资金。另外，还可能导致某些事权中央和地方都不履行的现状。
除此之外，在财政部、水利部、农业部等相关部门的政策性文件当中，如财政部、水利部《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》，财政部《农业综合开发资金若干投入比例的规定》等，在这些政策性文件当中，有关农业基础设施建设的事权及支出责任依然没有作出具体的划分，农业基础设施建设属于中央和地方共担的事权。农业基础设施的建设是提高农业综合生产能力的关键因素，农业综合生产能力的提高有利于保障国家的粮食安全。在全国市场统一以及交通运输条件便捷的条件下，农产品可以在全国的范围内流通，在中国加入 WTO 后，其他国家和地区的农产品也会以相对合理的价格流通到中国，因此，作为地方政府来讲，地方农民就算不种植粮食，只要有钱同样能够购买所需的粮食。另外，农业产业本身对地方财政收入没有较大的直接贡献。在地方局部利益影响的情况下，地方政府往往不关心全国整体利益，地方政府的财政资金的投入往往选择能够对地方财政收入和经济增长有较大贡献的产业和领域，因此，尽管《农业法》规定县级以上地方政府对农业投入的增长幅度，该增长幅度是对于总体投入的规定，对于具体的项目的投入比例以及投入金额都没有规定，又因为农业基础设施建设本身不能对地方的财政收入和经济增长有直接的重大贡献，地方政府缺乏对其进行财政资金投入的积极性。地方政府的财政资金往往尽量投入到效益较好的非农业领域，投入到农业领域的财政资金尽量投入到效益较好的非粮食生产领域。
同时，分税制改革之后，中央相对地方的财政实力较强，对于关系到国家粮食安全的事权及支出责任应当由中央承担，如果相关制度规定关系到国家粮食安全的事权由中央和地方共担，将会导致中央财政投入不足，总之，有关农业补贴财政支出的事权及支出责任在中央政府和地方政府之间没有到合理的划分，中央政府和地方政府享有的权利和履行的义务配置不合理导致了财政资金对农业基础设施建设支持力度的不足。
总之，中央和地方政府之间与农业补贴相关的事权及支出责任没有得到相关法律制度的明确划分，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力。
除了导致中央和地方对于促进农业产业发展的职责不明、权利和义务的配置不合理之外，还增加了中央和地方政府之间对于支农事权的博弈和谈判成本，最终导致政府财政资金对农业支持力度的不足。
（三）有关降低农民种粮风险的制度还不够完善
在市场经济中，作为理性的农民来说，种粮的收入水平决定了农民是否愿意种粮，或者说种粮的收入水平决定了农民种粮的积极性。决定农民种粮的收入水平的是种粮的自然风险和市场风险，因此，农业补贴对于种粮的自然风险和市场风险的防范和化解作用的大小对种粮农民的收入水平有重要的决定作用。
但从前面的调研资料当中，我们得出农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。导致以上问题的原因，笔者认为农业补贴法律制度的不完善，以至于农业补贴在具体实施过程中不能较好地防范和化解种粮农民的风险。法律规定对种粮农民实施补贴是法律的激励功能的运用，或者说是对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用的激励。激励功能是法的重要的功能，法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。
通过法律规定实施农业补贴对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用进行激励的目的是把种粮农民个体行为的外部性内部化，通过规则的强制，将产生外部性的社会收益转化为种粮农民的私人收益，从而通过农民个体的最优选择实现社会最优。种粮农民从事粮食作物种植，除了满足自身食物消耗的需求外，同时还向社会提供粮食产品，满足他人的食物消耗需求，产生了维护粮食安全的正外部性。国家粮食安全的价值是保障国家独立自主，维护国家社会稳定，保证国家的持续健康发展。国家粮食安全的价值就是农民种粮的正外部性的价值，该正外部性的价值尽管不能用具体的货币价值来衡量，但是确实存在和价值巨大。然而粮食的市场价值较低，农民种植粮食产生的正外部性的价值不能在粮食产品市场交易的过程中获得弥补。市场经济的市场主体往往都是理性的经济人，如果种植粮食比较效益较低的，优质的劳动力、土地的生产资源就不会流向粮食生产领域，这种状况的持续发展将会影响到国家粮食安全，因此，国家应该实施农业财政补贴对粮食生产者进行激励，促使农民从事粮食生产保障国家的粮食安全。
法律规定国家对种粮农民进行补贴，也是为了纠正种粮农民的权利和义务配置的失衡。农民种植粮食从客观上维护的了国家的粮食安全，然而市场没有能力去评估也不愿意去评估种粮农民所作出了维护国家粮食安全的价值大小，因此，通过市场的手段不能把农民已经作出了的贡献转化成收益回报给农民。通过市场的方式配置给种粮农民的权利利益与农民所履行了的义务价值不相一致，种粮农民的权利和义务的配置处于失衡状态，因此，要发挥政府的宏观调控作用来纠正市场手段的失灵。如果政府的宏观调控手段不能有效纠正这种权利和义务配置的失衡，处于个体理性经济人地位的农民只能选择“用脚投票”，放弃从事粮食生产。
在《农业法》中有关防范和化解种粮农民风险的条文主要体现在保障农民收入水平的相关条文中，如《农业法》第三十七条。从三十七条内容可以看出，《农业法》第三十七条规定了增加农民收入水平的措施和增加农民收入水平的途径和方法，以及国家实施对农民收入支持政策和国家实施对农民收入支持的前提，但是当农民遭受自然灾害和市场灾害时政府对农民的补贴水平应当到达什么程度在农业法中没有明确的规定。同时，在我国农业的相关产业当中，粮食种植业的收益一直处于比较低的状态，粮食种植业是确保谷物基本自给，维护国家粮食安全的重要产业，对种粮农民的风险防范和化解程度是提高农民种粮积极性和维护国家的粮食安全的关键。
总之，相关法律及政策对于防范和化解农民的种粮风险的规定不完善，没有把种粮农民的收入水平放在一个更加突出重要的位置，导致农业补贴在具体实施过程中对农民种粮风险的防范和化解程度较低，种粮农民的应当享有权利和履行的义务不对等，种粮农民权利和义务处于失衡状态。
完善农业补贴法律制度的建议及对策
一、完善农业补贴法律制度立法方面的建议
农业补贴是国家利用财政资金支出手段对农业产业领域资源配置的宏观调控行为，农业补贴的法律制度是国家财税法的组成部分。我国农业补贴在实施过程中存在农业补贴的目标不清晰农业补贴附加功能较多，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴不能有效地防范和化解种粮农民的风险，这些问题根源于我国与农业补贴相关法律制度的不完善，导致与农业补贴相关主体的权利义务配置的失衡，因此，需要完善农业补贴相关的法律制度，以纠正权利义务配置的失衡，调和现实中的矛盾。正如北大教授刘建文所说：“从法律的角度检视,实践中的价值冲突和关系纠葛,其根源往往在于规则的缺失，这就要求我们通过合理设置法律规则，人为地在各种矛盾之间做出权衡性的选择或调和，从而为社会生活和国家运行提供一个公正、稳定的秩序，财税法在这一点上也不例外。”完善相关法律规则，合理配置相关主体的权利和义务也是农业补贴法律制度的根本任务，正如刘建文所说：“通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，做到……，财政支出公开、公平、公正，财政管理有规、有序、有责。”
笔者认为应当从以下几个方面来完善农业补贴的法律制度，以使农业补贴相关主体之间权利和义务的配置达到平衡状态，提高农业补贴的效率，保障国家的粮食安全。
（一）农业补贴的法律制度需协调好政府和市场的关系针对当前我国农业补贴实施过程中目标不清晰附加功能较多，政府管得过多，农业补贴资金使用超出了政府的职能范围，农业补贴效率低下的问题，就需要完善农业补贴法律制度。完善农业补贴的法律制度需要协调好政府和市场的关系，就是要力图解决一下几个方面的问题，如何明确在农业产业的发展中市场与政府功用的适当定位? 如何在政府错位、越位或市场缺位的情况下进行法律的调整，从而构建两者的良好关系? 如何通过加强经济立法，推进经济法治，来保障市场和政府各自功用的有效发挥? 等等。
“以达到在法律上界定与农业补贴相关主体的职权与权利，明确推动农业产业发展政府权力和职责的边界，从而有效定分止争。建设现代国家的经济治理体系，需要政府和市场各司其职，各尽其能。”
农业补贴是政府的宏观调控行为，农业补贴的目标是解决市场机制不能有效解决的问题。“市场对资源的有效配置的失灵需要国家宏观调控，国家宏观调控的失灵需要经济法，经济法是确认和规范国家宏观调控的法律。”
经济法确认和规范国家宏观调控的前提是市场机制对资源有效配置的失灵，如果市场机制能够有效发挥作用领域就不需要国家宏观调控，因而也不需要经济法进行确认和规范。在农业的相关产业中，如果该产业市场机制能够有效发挥作用，就不需要国家实施农业补贴对其进行宏观调控，国家实施农业补贴的目标和作用因该是解决市场机制不能有效调节的问题。在农业的相关产业中，如何判断哪些领域市场机制能够有效调节，可以利用经济效益为标准，因为，市场机制发挥作用的动力来源于市场主体追求利润的本性。如果那些领域的经济效益较好，市场主体会主动地把生产资源配置到该领域，如果某些领域经济效益较差，市场资源会逐步退出该领域。获得国家农业补贴支持应当满足两个前提条件，该农业产业的经济效益较低，同时该农业产业又是关系到国计民生、对保障国家的粮食安全有重要作用。或者说在农业产业的发展中，以上两个前提条件是划分政府职责与市场功能的标准。
农业补贴的目标是维护国家粮食安全，对粮食种植等经济效益较差农业产业进行干预应当是政府宏观调控的权力和职责，促进粮食种植业的发展是国家农业补贴的重要目的。粮食是维持人类基本生存需要的物品，粮食的需求量通常缺乏价格弹性，也就是粮食的基本需求量通常不会随着价格的变化而变化。粮食不像其他物品一样当市场缺乏或者市场价格较高时，人们可以减少该种物品的消费。
无论在战争时期还是在和平时期，粮食都是人类最基本需求的物品。粮食短缺不但会影响经济的平稳发展，甚至会导致更大的社会问题，在 1959 年至 1961 年，三年“自然灾害”时期，由于粮食短缺造成的惨状在很多老年人的心中留下了挥之不去的记忆。基于保证国家经济持续健康发展以及社会的和谐稳定，我国制定了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出了保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在95％以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给的主要目标。在 2015 年 7 月 1 日通过的《国家安全法》中，其 22 条规定了提高粮食综合生产能力，保障国家粮食供给和质量安全等内容。于 2015 年 10 月 29 日十八届五中全会通过的《十三五规划建议》中规定了实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
粮食对国家社会稳定、经济发展具有重要作用，然而粮食种植却面临着自然风险较大，市场风险较大，农业水利等基础设施薄弱，种粮效益比较低的现状。市场主体基于理性考虑，市场资源开始流出粮食种植业，如农村青壮年几乎不从事粮食种植，农村土地流转到效益较好的其他种植业，甚至是非农产业，农村土地抛荒的现象在不断增加。如果种粮的比较效益较低，农业水利等基础持续没有得到完善，种粮风险没有得到合理分担，那么，将会有更多的人力资源、更多的土地离开粮食种植业，将会影响到国家粮食产能以及谷物的基本自给。总之，在市场机制不能有效实现我国粮食的有效配置的条件下，粮食种植业维系着国家粮食安全，国家应该加强农业补贴的支持力度，这是政府的宏观调控的权利和义务。2015 年我国的粮食价格的下降幅度较大，我国市场粮食价格下跌的原因主要是国际粮价较低，我国进口粮食数量较大，以及我国粮食产量的增加。我国粮食产量的增加的主要原因是最近几年的气候条件较好，农作物灾情较轻；而不是粮食种植业的经济效益较好，农民的种粮积极性较高，扩大粮食种植的投入。在粮食丰收，粮价降低，农民的种粮积极性降低是时，更应该加强粮食种植业的财政支持力度。因为，粮食作物的生长周期较长，不像其他物品当市场出现短缺时可以立即组织生产，满足市场的需求，如果农民的种粮积极性较低，大部分的农民放弃种粮，当粮食物品出现短缺时再来组织生产，已经不能解决市场需求，将会导致更大的问题，甚至会导致国家和社会的稳定。同时，把国际市场作为维系国家粮食安全的重要组成部分风险较大，我国将近 14 亿人口，每年粮食的需求量在5.5 亿吨左右，每年全球粮食贸易量约 2.5 亿吨，不到我国粮食需求量的 1/2。其他国家出口粮食前提，是要保证本国粮食供给，当其他国家粮食供给紧张时，会实施出口管制，根据 WTO 规则为防止或缓和出口成员方的粮食或其他必需品严重缺乏可临时禁止或限制出口。
因此，依靠国际市场来维护我国粮食安全是不可靠的，要坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的宏观调控目标。国家农业补贴的重点依然是增加防范和化解粮食种植业风险，提高农业综合生产能力，提高农民的种粮积极性。 非粮食种植等经济效益较好的农业产业应当由市场机制充分发挥调节作用，国家除履行市场监管职责外，应当不干预非粮食种植等经济效益较好的农业产业的资源配置。非粮食种植业在国计民生中的重要性程度相对来说不如粮食种植业。
同时，非粮食种植业通常经济效益较好，有可以通过人为方式有效地减轻自然风险，如，蔬菜、畜牧业等。在经济利益的推动下，市场主体通常愿意把资源投入到这些经济效益较好的农业产业领域，因此，这些领域农产品有效供给可以通过市场机制的充分发挥来解决。在政府财政实力一定的前提下，政府的财政支出存在此增彼账的关系，如果把部分财政资金投入到政府的职责范围之外的领域，必然降低了财政资金的使用效率。
政府实施农业补贴是配置资源的手段和方式，但是政府实施农业补贴的目标以及职责范围如果没有得到依法合理的划分，就有可能扭曲农业产业的资源配置。正如张守文所说：“事实上，政府的资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置”。
农业补贴扭曲市场配置资源主要表现在以下方面：获得农业财政补贴的市场主体缺乏了市场正当竞争、优胜劣汰的压力，导致其不采取推动技术进步和管理创新的措施，不能提高产品和服务质量，降低了市场机制有效配置资源的效率。甚至产生权力寻租，有些农业产业项目就是为了骗取国家财政补贴资金而设立。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。
总之，应当把国家农业补贴的目标、目的限定在经济效益较差，同时对国计民生有重大作用的粮食种植等农业产业之内，对于非粮种植等经济效益较好的农业产业应当充分发挥市场机制的调节作用。这样才能实现有关农业补贴的政府权力和义务的合理配置，清晰划分农业补贴的目标，提高农业补贴资金的使用效率。
（二）农业补贴法律制度需合理划分中央和地方的事权及支出责任农业补贴的法律制度没有合理划分与农业补贴的相关的中央和地方的事权及支出责任，其本质就是在中央和地方政府之间与农业补贴相关的权利和义务配置的不合理。其直接后果就是中央和地方职责划分不清，导致了应由中央政府负责与农业补贴支持相关的事权及支出责任过多地留给地方政府，应由地方政府负责的而地方政府基于财力和地方局部利益的考量，缺乏对农业支持的动力。最终结果就是农业补贴财政资金对农业支持力度的不足，以及农业补贴不能有效地化解农民的种粮风险，农业综合生产能力不高，农民种粮积极性较低。
农业补贴是财政支出的一种形式，财政支出实质上是对公有财产的处分，目的是提高农业综合生产能力、保障农民的收入水平，实现粮食等农产品的有效供给。中央和地方政府应当在法律的框架内谨慎、合理地使用财政资金，确保公共财政资金能够发挥有效用途。提高公共财政资金的有效用途，需要合理划分中央和地方的事权及支出责任。要合理划分中央和地方的事权及支出责任，首先要明确划分中央和地方事权及支出责任的原则和标准。国家机构事权及支出责任也可称作国家机构的职权，在我国宪法第三条中规定了划分中央和地方国家机构职权的基本原则，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对于事权支出责任的划分的原则和标准，我国的有关专家和学者都有论述，如人民大学徐阳光副教授所言：事权及支出责任相适应在纵向层面的要求，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。又如中国社会科学院的研究员杨志勇所言：中央和地方事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。笔者认为认为中央和地方事权及支出责任的划分除了遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的基本原则之外，还应该考虑具体事务的外部性和地域管理信息优势等。除此之外，对于与农业补贴有关的事权及支出责任的划分还可以借鉴其他国家的经验，如美国在各级政府之间划分支出责任主要遵循“受益原则”和“效率原则”。
农业补贴法律制度需协调好中央和地方的事权及支出责任，使中央和地方政府之间在有关促进农业发展方面的权利和义务的配置合理平衡，除了要明确划分中央和地方事权及支出责任的基本原则和标准外，还要在此基础上分析农业补贴有关事项当中那些应当是中央的事权及支出责任，那些是地方的事权及支出责任。笔者认为在农业的财政支出补贴的事项中，对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当属于中央政府，除此之外的财政支出补贴应当属于地方政府的责任和义务。
对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当由中央政府履行的必要性体现在以下几个方面；从遵循中央的统一领导，发挥地方的主动性和积极性来看，地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性，因此，对于保障国家粮食安全的财政资金的补贴力度不足。地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性的原因有：首先，在地方政府的支出责任较重的背景下，对不能创造财政收入的产业缺乏支持的动力。2013 年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的 14.6%，地方财政支出占全国财政支出的 85.4%，地方的财政支出责任较重。2006 年农业税条例废止之后，发展粮食生产对地方财政收入没有任何直接作用，同时粮食种植产业的经济效益比较低，对于提高农民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方财政往往投入到经济效益较好、能够创造更多财政收入的领域或者对于改善地方民生有明显作用的领域。其次，主政地方的政府官员通常认为，就算本地不产粮食，只要地方的经济发展了，老百姓的收入增加了，同样可以在市场上买到粮食，同样有饭吃。
从“受益原则”来看，由于粮食种植本身具有较强的正外部性，同时在交通运输条件和储藏条件改善的背景下，某一地区生产的粮食其他地区同样可以享用和收益，粮食种植的受益范围不再限定在某个区域内。从“效率原则”，要求政府在提供保障国家粮食安全的公共服务安全时，应当由成本较低的机构和组织来提供，但适用“效率原则”的前提是该级政府具有提供公共服务的主动性和积极
性，如果地方政府在保障国家粮食安全的事权上没有主动性和积极性，那么由地方政府履行保障国家粮食安全的支出责任的效率将会大大降低。除此之外，粮食安全是国家安全的重要组成部分，在 2015 年通过的《国家安全法》中第二十二条规定了国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食供给和质量安全等有关国家粮食安全的内容。《国家安全法》把粮食安全提到国家安全的高度，维护国家安全是中央政府应当履行的职责，同时，针对当前我国中央和地方事权及支出责任配置不合理现状，十八届三中全全会提出了要适度加强中央事权和支出责任，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权。
2014 年 12 月 31 日国务院制定《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，2015 年 11 月 03 日国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》，在该办法中规定了省级政府在耕地保护、提高粮食生产能力、落实和完善粮食扶持政策等方面的责任。笔者认为依据事权及支出责任划分的原则，从地方政府的积极性、以及“受益原则”来看，该政策加重了地方政府责任，可能实施效果将会降低。
中央政府负责对于保障国家粮食安全的事权及支出责任，不但包括良种补贴、农资综合补贴等农业支持责任，还应负责农业基础设施建设、农业科技服务等提高农业综合生产能力责任。尽管中央政府在负责支农事权及支出责任方面，可能具有地域信息管理的劣势，但是，可以通过指定独立于地方政府对中央政府直属部门来负责，这样既提高了中央财政支农的效率，也减轻了地方政府的财政负担。
总之，通过在法律层面上把对于保障国家粮食安全具有重要直接作用的事权及支出责任划分给中央，使中央和地方政府在促进农业发展方面的权利和义务的配置处于合理状态，使农业发展中的矛盾和问题得以化解，促进农业综合生产能力的提高，更好地保障国家粮食安全。
二、完善农业补贴其他方面的建议
（一）完善粮食种植业的风险损失补贴
从前面部分的论述当中得出实施农业补贴的根本目标是维护国家的粮食安全，而保持粮食种植业健康持续发展是维护国家粮食安全的关键。影响粮食种植业的持续健康发展的因素除了农业基础设施水平、农业科技服务水平之外，还有用于粮食生产的劳动力和土地是否充足。劳动力是否愿意投入到粮食种植业，主要看粮食种植业的效益，粮食种植业的风险损失是关系到粮食种植业的效益。要提高粮食种植业的效益就要求农业补贴能够有效合理分担粮食种植业的自然风险和市场风险。如果农业补贴不能合理地降低粮食种植业的风险农村青壮年劳动力和土地将会流向非粮领域。
