工程代建管理合同汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇工程代建管理合同范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

中图分类号：TU723文献标识码： A

建筑工程层面的“合同管理”已成为一项工程正式实施的有效保障，其具备相应的法律约束力，是开展造价控制的有效依据。在订立、实施合同的过程中，相关人员需持续地强化对合同的研讨工作，让合同成为强化工程项目科学管理及造价合理控制的重要工具，并随着实践的演变而不断健全合同管理策略，本文首先论述合同中所规定的各方关系，结合就解决合同管理中的问题提出一些可靠的措施。

一、明确合同中各方关系的主要方法

1、明确各方的工作流程关系

依照所规定的流程完成合同管理工作，是合同中所规定的，更是工程建设所需的。依照流程所开展的各方工作，本质上就便是各方均在履行各自的职责和义务，因此，在项目工程建设的过程中，明确各方的工作流程便成为确保合同顺利履行的重要前提，依照合同所规定的流程需上报批复各种文件，有待批复的项目在得到批复后方能执行。项目建设过程中的重大事项的决策和改变均需施工单位送达工程方审核完成后才能经业主批准执行，施工设计图纸如需更改，则也要经工程方审核后加盖印章，方能发送至施工单位执行。

2、明确各方的权责关系

各方的权责关系，在合同各项条款内均已做出了详尽的规定，在工程建设过程中，规定各方权责关系的基础性条件是：工程方、施工单位和业主均处于平等的地位，唯有如此，才能合理地处理各方权责关系，否则，合同便处于无效的状态，势必导致权责不明晰，工程建设的进度、质量和投资不能科学管理的不良局面。

3、正确对待三方之间的利益关系

在对待三方之间关系时，要秉持公开、合理和透明的策略原则，并依据合同规定，使各方均投入到执行合同规定的实际行动中，当一方未能彻底履行而给对方产生相应的损失，那么当事人可有权采取相应的补救策略，赔偿一定的资金损失，并当继续履行合同，直至合同的执行到位。

二、项目工程合同管理中存在的若干问题

1、忽略了合同规定的重要意义

毋庸置疑，自觉执行合同的各项条款是当事人所秉持的基本行为，工程合同订立的各方，均处在完全平等的法律地位，各方均应自觉执行合同所规定的各项义务。然而，在合同履行的过程中，合同的重要意义常被各方所忽略，各方均将自身的利益摆在优先考虑的地位，肆意改变合同的条款，违约行为的出现在所难免，直接造成工程纠纷的频发。依照目前情形看，施工合同中的相当数量的条款在很大意义上是由发包方自行决定，对于自身条款均保持正面态度，而对于承包方条款均为抱着不利态度，或者过于突出承包方义务。除此以外，在合同订立的过程中，也缺少切实可行的违约惩处机制，给各方平等地履行合同蒙上一层阴影。另外，我国建筑领域市场竞争日趋剧烈，工程规模的日益扩大加剧了承包方及业主的关系不对等

2、合同在管理过程中的专业性匮乏

众所周知，建筑工程合同牵涉到的内容及范围异常广泛，因此，负责管理合同的员工需具备同样的专业常识及法律知识，并清醒地熟知合同的各种技术常识，针对违反合同规定的法律也要较为熟悉。然而，就目前而言，不少建筑项目的管理员工，专业常识缺失，这些人员大都将合同片面地理解成管理层面的义务性任务，甚至个别的建筑单位将合同管理交由普通行政机构人员。

3、法律意识有待提高

因为数不少的企业法律意识不强，直接致使订立合同的不规范现象频发，工程项目耗费巨额的资金，由于各方缺少合同管理的优势经验，在合同订立中会出现内容欠完善、条款规定不完备的情形。一些合同为回避法律义务，擅自运用模棱两可的表述方式，以求逃脱法律责任。另外，有的未经合同的正式订立，便通过口述安排任务，待竣工后续阶段再补订合同，长此以往，合同各方由于未能发挥强制规范的作用，合同的法律效力得不到彻底保障。

三、强化工程造价控制，做好合同管理的有效对策

1、借助于当代先进的手段，构建合同管理系统

伴随科技的日新月异，我国建筑市场空前活跃，项目工程的规模逐步扩大，合同条款也日益复杂，合同文件的结构内容也愈发增加，基于此，便应借助于前沿的电子计算机技术构建合同管理系统，弥补人工管理的缺陷，凸显技术灵巧性，可尽快建立合同档案数据库及合同分析系统等，运用合同管理体系，达到合同订立、执行及监管等整套环节的全方位管理的目的，进而确保工程项目管理的顺利展开，以便于维持建筑市场的正常秩序。

2、严把合同订立关

在订立项目合同时，需紧密依照工程的实际特征，选择适当的发包形式，立足于价格调整的现实状况，着力增强造价控制效果。合同文本在表述上需同步体现各方的统一意志，在合同订立前严把审核关，其重点在于：施工合同的合法性，合同是否批复及公证，业主的各项审查流程是否完备，合同的表述是否精确无误，合同各方的权责关系是否明确，合同执行的效果，合同若未能顺利执行会采取怎样的弥补对策等。

3、合同管理及招标工作需同造价控制密切结合

工程项目的造价控制、合同管理及招标是建筑项目管理的关键要素，三者之间的互相协调是控制造价的重中之重，在招投标过程中，承包方的承诺为顺利订立合同创造了先决条件，作为招投标的适当延伸，合同管理为招投标的顺利执行奠定了牢固的基础，造价控制需时刻贯穿于而合同管理及招投标工作中。

4、提升合同管理者的业务素养

工程项目的合同管理归根到底取决于人，更是合同管理工作中最为活跃的因素。建设企业要定时定期对合同管理员工开展专业培训，设置具备合同管理基本资格和条件，强化管理者的法律素养和业务素质，紧密依照施工合同的特征，及时归纳和总结过往各施工项目的造价控制及合同管理的正反教训，对项目建设中可能遇到的各类问题，在订立合同时需分别编制出切实可行的解决方案，并搞好项目的投资管控。可通过设定专门的造价工程师岗位，专职担负合同管理的基本职能，确保合同管理的高效有序。

结语：

综上所述，伴随我国建筑项目工程建设规模的不断扩大，工程造价控制及合同管理显得愈发关键，为促进造价控制及合同管理朝着正规化、法律化方向发展，必须明确造价控制的具体对策，严格执行合同中所明确的权责关系，及时处置项目中遇到的各类突出问题，才会确保项目工程在公平、公开、公正的环境下高效保质完成，创造更加理想的市场效益。

参考文献：

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[2].吴炜.论工程量清单模式下的工程造价管理[J].甘肃科技.2009(18)

[3].诸朝晖;朱捷.如何有效控制工程造价[J].今日科苑.2006(04)

[4].马南劲.工程建设施工合同管理与造价控制[J].广东科技.2010(03)

篇（2）

第二条本规定所称的代建制，是指县级政府投资项目通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的实施，严格控制项目投资、质量、安全和工期，项目竣工验收后交付使用的制度。

本规定所称的县级政府投资项目，指使用县级预算内外资金、各类专项建设基金和间接融资资金以及县级政府管理的其它资金进行固定资产投资的项目。

第三条本管理规定先在县级政府非经营性投资项目中试行，在此基础上逐步推广。

下列县级政府非经营性投资项目，凡项目总投资达到500万元且政府投资占项目总投资50%以上的，均可依照本规定推行代建制：

（一）县级党政机关、人大政协机关、检察审判机关、派、人民团体、事业单位的办公以及为办公服务的接待、会议、培训等用房项目；

（二）县属科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；

（三）由县级政府投资的基础设施项目；

（四）财政出资建设的重点项目拆迁安置房项目。

上款所列以外的其他县级政府投资项目，可参照本管理规定推行代建制；

第四条代建项目可以采用全过程代建方式，即由代建单位对代建项目从项目建议书或可行性研究报告批复后直至竣工验收实行全过程管理，也可以采用分阶段的代建方式，将代建项目分成前期工作和建设实施两阶段分别委托代建单位进行管理。

第五条代建工作的开展应当遵循公开、公平、公正的原则，实行专业化管理、市场化运作。

第六条县发改局负责指导和协调县级政府投资项目推行代建制工作，按照投资管理权限和建设程序审批代建项目，对代建项目实施投资管理和监督；县财政局负责代建项目的财政财务管理和监督；县建设、审计等部门按照各自职责做好项目代建过程中的相关管理和监督工作；县监察局对各有关部门履行职责情况进行监察。

第七条县政府机关事务管理中心负责县级党政机关、人大政协机关、检察审判机关、派、人民团体等单位的办公以及为办公服务的接待、会议、培训用房项目代建制的组织实施工作；其他县级非经营性政府投资项目代建制的组织实施工作，原则上由使用单位的县行政主管部门负责；乡镇所属的非经营性政府投资项目代建制的组织实施工作，原则上由乡镇政府负责（以下统称组织实施部门）。

第八条组织实施部门在项目代建过程中履行下列主要职责：

（一）依法组织开展代建单位的招标工作，会同使用单位与代建单位共同签订三方代建合同，并依法将招标文件、招标投标情况和代建合同报县发改、财政部门和建设等行政主管部门备案；

（二）依法组织开展监理招标工作，与监理单位签订监理合同，并依法将招标文件、招标投标情况和监理合同报有关行政主管部门备案，依法履行监理合同；

（三）参与项目可行性研究报告、初步设计、施工图设计文件的审查；

（四）审核并汇总上报代建单位代编的项目年度投资计划和年度基建支出预算，审定其中的非财政资金计划；

（五）对代建单位的资金拨付申请提出审查意见；

（六）协调代建单位、使用单位和监理单位关系，对项目代建过程进行监督检查，及时向县发改、财政部门和建设等行政主管部门报告项目代建过程中存在的问题，并将代建过程中发生的违规行为及时报告有关行政主管部门；

（七）参与或组织项目竣工验收、资产移交。

第九条代建项目实行合同管理，组织实施部门应当将本规定明确的各方权利、义务及奖惩等内容写入代建合同；对全过程或者建设实施阶段的代建单位，组织实施部门应当在代建合同中明确由其对代建项目的工程质量负终身责任。

积极推行工程质量保险制度，鼓励代建单位牵头，就建设工程项目统一投保。

第二章代建单位和使用单位

第十条县级政府投资项目的代建单位应同时具备下列条件：

（一）在地区注册登记，具有独立法人资格、良好的财务状况和信誉；

（二）具有甲级工程咨询、甲级工程设计、甲级工程监理、甲级工程造价咨询、甲级招标、施工总承包一级或房地产开发二级以上等资质之一，或者是经有权机关批准设立的专业项目管理机构或县级国有投资公司；

（三）项目经理、技术负责人以及其他工程技术和管理人员符合规定的资格要求；

（四）有与代建管理相适应的组织机构，并制定专门的规章制度。

国家对代建单位及其管理人员的资格条件有特别规定的，从其规定。

第十一条有下列情形之一的，不得作为县级政府投资项目的代建单位：

（一）已被行政机关责令停业或停止承接工程任务的；

（二）近三年内承接的建设项目中发生过较大以上事故，或者一年内发生过两起以上一般事故，或者有重大违规、违约行为的；

（三）近五年内曾代建的项目后评价结论为不良的。

第十二条县建设局、水利局、交通局负责县级政府投资项目代建单位的代建信誉、业绩等情况考核，对代建单位名录实行动态管理，及时更新，并向社会公布代建单位名录。

列入县级政府投资项目代建单位名录的代建单位参与本县代建项目投标，符合招标公告规定条件的，不再对其进行资格审查。

县级政府投资项目代建单位名录管理的具体办法，由县建设局协同县水利局、交通局另行制定。

第十三条县级政府投资项目前期工作代建单位依照代建合同承担以下职责：

（一）组织编制项目可行性研究报告，代办项目可行性研究报告审批及与该阶段相关的项目规划选址、用地预审、环境影响评价等行政许可手续；

（二）依法组织项目勘察、设计等招标活动，并将招标文件和招标投标情况报有关行政监督部门和组织实施部门备案；

（三）依法与勘察、设计单位签订项目勘察、设计合同，并报有关行政监督部门和组织实施部门备案；

（四）组织开展项目初步设计文件编制工作；

（五）代办项目初步设计审批及建设用地规划许可、土地征收、房屋拆迁、消防等有关行政许可手续；

（六）代建合同约定的其他项目前期工作。

第十四条县级政府投资项目建设实施代建单位依照代建合同承担以下职责：

（一）组织开展项目施工图设计，与组织实施部门、使用单位沟通协调，保证在功能方面最大限度地满足使用单位的需要；

（二）负责项目预算（施工图预算及相关费用）编制工作，经组织实施部门初审后报财政部门审核；

（三）依法组织项目施工、主要材料设备采购招标活动，并将招标文件、招标投标情况报告报有关行政监督部门和组织实施部门备案；

（四）依法与施工、主要材料设备供应单位签订项目施工、主要材料设备采购合同，并报有关行政监督部门和组织实施部门备案；

（五）负责签订的建设合同条款中必须规定接受县审计局审计监督的相关内容。

（六）代编项目年度投资计划和基建支出预算，交由使用单位按规定程序报批,但由县政府机关事务管理局组织实施的项目，代建单位应当将代编的项目年度投资计划和基建支出预算直接交由县政府机关事务管理局按规定程序报批；

（七）按照投资主管部门审批的年度投资计划和县政府批准的年度基建支出预算，提出项目用款申请，由组织实施部门审查报县政府审批后，财政部门予以安排资金；

（八）按月向县发改局、财政局和组织实施部门以及使用单位报送工程进度和资金使用情况，代编项目年度财务决算报表；

（九）代办项目建设工程规划许可证、开工报告或施工许可证等开工前必须履行的报批手续和消防、人防、市政等竣工验收前必须履行的报批手续；

（十）组织项目施工，负责办理项目施工中出现的设计变更、概算调整等报批手续；

（十一）协助监理单位组织项目中间验收，会同组织实施部门和使用单位组织竣工验收（工程质量验收）；

（十二）负责代编项目竣工财务决算报告，经组织实施部门初审后，报县财政局审核；

（十三）负责将项目竣工及有关项目建设的技术资料完整地整理汇编移交，根据项目产权归属向组织实施部门或使用单位办理资产移交手续；

（十四）办理代建项目资产移交手续后，向县发改局、财政局、建设局和组织实施部门报送项目代建总结报告；

（十五）代建合同约定的其他事项。

第十五条代建单位应当严格履行项目代建合同，依照合同约定对代建项目的工期、资金使用、工程质量、安全生产等全面负责。

代建单位应当督促项目各参建单位加强项目质量和安全生产管理，建立健全工程质量和安全生产责任制度，为工程质量和安全生产提供法定的保障条件和措施，并向组织实施部门和县建设局等有关行政主管部门报告工程质量和安全生产情况。

第十六条代建单位不得将所承担的项目代建工作转包或分包。

代建单位具备相应资质或者符合法定条件的，可以直接从事代建项目的可行性研究报告编制、招标等工作。

第十七条县级政府投资项目使用单位承担下列职责：

（一）根据项目需求和功能定位，会同组织实施部门提出建设规模和建设内容，编制项目建议书，按规定程序报批；

（二）根据项目建议书批复文件，会同组织实施部门提出项目使用功能配置、建设标准；

（三）配合做好项目建设的外部环境，包括建设用地、用水、用电等资源的提供和协调；

（四）参与组织项目的监理招标和可行性研究报告、设计文件审查；对设计及变更的合理性提出建议；

（五）协助项目代建单位办理有关手续，参与签订三方代建合同和项目竣工验收；

（六）将项目代建单位依照本规定代编并提交的年度投资计划和年度基建支出预算送组织实施部门审核、审定；

（七）负责自筹建设资金的筹措，代建项目的接收、使用和保管。

第三章代建项目组织实施程序

第十八条项目组织实施部门按照程序报请县发改局审批项目建议书或可行性研究报告，应当附有建设管理形式的内容，阐明是否采用代建制和代建单位选择方式（公开招标、邀请招标或直接委托）建议。

第十九条对符合本规定条件的县级政府投资项目，县发改局在项目建议书或者可行性研究报告的批复中，确定该项目是否实行代建制，并明确代建单位选择方式。

项目实行代建制的，县审批部门应当将项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算批复等抄送有关行政主管部门。

第二十条实行代建制的项目，达到《省招标投标条例》及其配套文件规定的必须招标规模标准的，应当依照规定由组织实施部门委托招标机构通过招标方式选择代建单位。按照《省招标投标条例》及其配套文件规定可以不招标的，经项目审批部门批准后，可以通过直接委托方式确定代建单位。

项目实行全过程代建或者实行前期工作代建的，确定代建单位的工作均在项目建议书或可行性研究报告批复后进行。项目实行分阶段代建的，确定前期工作代建单位的工作在项目建议书或可行性研究报告批复后进行，确定建设实施代建单位的工作在项目初步设计批复后进行。

实行分阶段代建的，组织实施部门应当会同使用单位做好两个阶段的衔接工作。

第二十一条通过招标选择代建单位的，组织实施部门应当在招标文件发出的同时，将招标文件报县发改和建设等行政主管部门备案。县发改和建设等行政主管部门发现招标文件有违反法律、法规内容的，应当在三个工作日内以书面形式责令其改正。

符合本办法第十条规定条件的企业可以组成联合体，以一个投标人的身份共同投标。

项目代建单位招标，应当采取综合评估法评标。招标文件所规定的评标办法应当重点考核投标人的项目建设管理人员构成、项目建设管理方案、履约信誉、代建工作业绩和财务状况等方面内容。

组织实施部门应当自确定中标人之日起十五日内向县发改、建设等行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。

第二十二条项目代建单位确定后，由组织实施部门会同使用单位与代建单位签订三方代建合同，在满足项目功能的前提下，确定项目的投资、质量、安全和进度要求。

项目代建合同应当对建筑面积、建设内容、材料标准、使用功能、内外装饰标准和具体等要求作出详细约定。

组织实施部门应当自项目代建合同签订之日起七日内将代建合同报县发改、财政和建设等行政主管部门备案。

代建项目实行履约担保制度，签订项目代建合同前，代建单位应当向组织实施部门提供银行出具的金额不低于项目代建管理费的履约保函。具体金额根据行业特点，在项目招标文件中确定。

第二十三条代建项目的监理单位由组织实施部门会同使用单位依法另行组织招标确定。组织实施部门应当在招标文件发出的同时，将招标文件报有关行政监督部门备案，并在确定中标人之日起十五日内向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。

监理合同由组织实施部门同中标人签订。组织实施部门应当自监理合同签订之日起七日内将合同报有关行政监督部门备案。

监理单位对代建项目进行独立监理，并按月向组织实施部门报送代建项目监理月报。

与项目代建单位有股权或隶属关系的单位，不得参与该项目的监理工作。

第二十四条项目前期工作实行代建制的，代建单位应当按照国家、省、市的有关规定和项目代建合同的要求开展前期工作，前期工作深度必须达到国家规定要求。

项目全过程或者建设实施阶段实行代建制的，代建单位应当严格按照批准的初步设计及概算控制投资，在施工图设计中实行限额设计。项目预算不得超过经批准的设计概算。严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更设计、增加投资。

有下列情形之一，需要变更核定的项目总概算的，由代建单位提出，经项目监理单位和使用单位同意，组织实施部门预审，报县政府审批后方可变更。

（一）因自然灾害等不可抗力造成项目建设条件发生重大变化的；

（二）因国家重大政策变化对项目造价影响较大的；

（三）因资源、水文、地质、考古等情况发生重大变化需要调整建设方案的；

（四）拟变更的设计合理性比原设计有较大提高的、设计明显优化的，且变更项目的子项投资没有超过中标合同子项投资，或投资相对减少的。

第二十五条代建单位应当依法组织代建项目的勘察、设计、施工、主要材料设备采购等的招标，并严格遵守国家、省和市有关招标人的规定。

代建单位应当在招标文件发出的同时，将招标文件报有关行政监督部门和组织实施部门备案；在确定中标人之日起十五日内向有关行政监督部门和组织实施部门提交招标投标情况的书面报告；在合同签订之日起七日内，将合同报有关行政监督部门和组织实施部门备案。

代建单位不得在招标文件中对投标人提出与项目等级不相适应的过高的资格要求，不得以特定的单位为依据编制招标文件的实质性要求和条件。

第二十六条代建项目的施工单位应当根据监理单位确认的工程竣工文件和技术、经济签证，编制工程竣工结算，由代建单位核实并经组织实施部门确认后依法依规报县财政局审定。

第二十七条代建项目全部建成后，必须按照国家有关规定和合同约定组织竣（交）工验收合格后，方可交付使用。

第二十八条项目前期工作实行代建制的，自项目初步设计批准之日起，项目代建单位应当在一个月内，向组织实施部门或者使用单位移交涉及项目前期工作的全部资料。

项目实行全过程代建或者建设实施阶段代建的，自项目竣工验收合格之日起，项目代建单位应当按照基本建设财务管理规定在三个月内编报项目竣工财务决算，经组织实施部门审查后，报县财政局审核批复。根据产权归属向组织实施部门或使用单位办理资产移交手续，协助使用单位和产权管理部门办理产权登记。

第二十九条代建单位应当按照档案法等有关档案管理的规定，建立健全有关项目档案。对项目筹划、建设各环节的文件资料，应当严格按照规定收集、整理、归档。办理项目资产移交手续时，应当根据产权归属向组织实施部门或使用单位移交工程档案、财务档案及相关资料。

第三十条项目实行全过程代建或者建设实施阶段代建的，工程保修期内，由代建单位负责项目维护；工程保修期结束后，由使用单位负责项目维护。

第四章项目投资计划和资金管理

第三十一条项目代建合同签订后，代建单位应当根据实际工作进度和资金需求，代编项目年度投资计划和年度基建支出预算，交由组织实施部门或使用单位审核后，按规定程序报批。其中，年度非政府资金投资计划由组织实施部门直接审定，年度政府投资支出预算由组织实施部门报县政府审批。县财政局根据县政府批示件按进度要求及组织实施部门审核意见将资金拨付给代建单位。待条件成熟后，县财政局可以实行国库直接支付施工单位和其他相关单位。

代建项目自筹的非政府投资资金，由使用单位根据组织实施部门审定的年度投资计划、年度基建支出预算和代建合同约定，按时拨付给代建单位。

代建项目的代建管理费和监理费由组织实施部门报县政府审批后，由县财政局按照县政府有关规定及合同约定分别拨付给项目代建单位和监理单位。

第三十二条项目代建单位应当严格按照国家规定的基建预算管理、基建财务会计制度、建设资金账户管理制度等进行管理和单独建账核算，保证建设资金的安全使用，定期向组织实施部门和县财政局报送相关材料。符合在线监控要求的县级政府投资项目，应按规定纳入在线监控。

由县财政局和使用单位拨付给项目代建单位的建设资金不列为代建单位的收入来源，代建单位不得自行从中提取代建管理费。

第三十三条项目代建管理费列入项目概算，在概算的第二部分费用中列项。

实行分阶段代建的项目，概算中的代建管理费原则上按前期工作阶段占30%、建设实施阶段占70%进行分割，具体分割比例由组织实施部门根据项目特点和代建单位确定方式而定。

项目代建管理费不包括代建单位自行承担的代建项目可行性研究报告编制、招标等服务费用。组织实施部门或代建单位直接承担代建项目可行性研究报告编制、招标服务的，由项目使用单位另行支付服务费用，具体费用在项目代建合同中约定。

实行代建制的项目，项目概算中不得再列建设单位管理费。组织实施部门或项目使用单位在代建过程中已发生的建设单位管理费，需报县政府审定批准后在项目概算中列项。

第三十四条通过直接委托方式确定代建单位的项目，代建管理费应当根据代建内容和要求，按不高于国家基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。

通过招标方式选定代建单位的项目，代建管理费可以由组织实施部门在招标前确定，或在招标时通过竞标方式确定。

第三十五条实行全过程代建的项目，招标前或者在招标时通过竞标方式确定的项目代建管理费不得超过下列公式确定的限额标准：

（一）经批准投资估算5000万元以下的项目，代建管理费的限额标准为“投资估算值×2%”；

（二）经批准投资估算5000万元及以上、1亿元以下的项目，代建管理费限额标准为“[100万元+（投资估算值-5000万元）×1%]”；

（三）经批准投资估算1亿元及以上、5亿元以下的项目，代建管理费限额标准为“[150万元+（投资估算值-1亿元）×0.8%]”；

（四）经批准投资估算5亿元及以上、10亿元以下的项目，代建管理费限额标准为“[470万元+（投资估算值-5亿元）×0.5%]”；

（五）经批准投资估算10亿元及以上、20亿元以下的项目，代建管理费限额标准为“[720万元+（投资估算值-10亿元）×0.2%]”；

（六）经批准投资估算20亿元及以上的项目，代建管理费限额标准为：“[920万元+（投资估算值-20亿元）×0.1%]”。

特殊情况需要提高代建管理费标准的，由组织实施部门参照不高于国家和省有关部门规定建设单位管理费标准并提出，报县政府批准。因提高代建管理费标准而增加的投资，原则上在项目预备费或者总投资结余中开支。

第三十六条项目代建管理费应由组织实施部门按项目进度分期支付，具体支付方式在项目代建合同中明确。

实行前期工作阶段代建的，代建管理费在项目初步设计批准前支付不超过80%，项目开工后再支付10%，余额待项目竣工验收后清算。

实行全过程代建或者建设实施阶段代建的，代建管理费在项目竣工前支付不超过70%，项目竣工财务决算批复后再支付10%，余额待工程保修期满后清算。

第五章监督检查和奖惩规定

第三十七条组织实施部门应当将项目代建过程中存在的问题及时向县发改、建设和有关行政监督部门通报，并依法接受监察、审计部门和社会公众的监督。

组织实施部门不依照本规定和合同约定履行代建项目管理职责，造成代建项目投资失控、工程质量存在安全隐患、工期延误等后果的，由县有关行政管理部门责令改正；情节严重，需要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分的，移送监察机关处理。

第三十八条代建单位在组织项目勘察、设计、施工、主要材料设备采购等招标工作中，依法应当公开招标，未经批准擅自邀请招标或依法应当招标未经批准擅自不招标的，由县有关行政监督部门依法予以查处；情节严重的，由组织实施部门解除项目代建合同，并由代建单位负责赔偿损失。

第三十九条县审计局应当依法加强对代建项目的预算执行情况和决算的审计监督，出具审计报告或审计决定。

监察部门应当加强对参与代建项目管理的国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的监察，对违法违规人员依法及时予以查处。

经有关部门监督检查确认代建单位存在违法违规行为的，组织实施部门可依法解除项目代建合同和其他有关合同，由此造成的损失由代建单位负责赔偿。

第四十条项目前期工作代建单位或者全过程代建单位对项目因前期工作阶段设计不当造成的超概算承担连带责任，可按超概的相应比例扣减其代建管理费。

项目建设实施代建单位或者全过程代建单位存在未完全履行代建合同、未经批准擅自变更项目设计、增加建设内容、提高建设标准或者未对投资控制实行科学管理等情形之一，造成项目总决算超出总概算的，超出部分由代建单位负责赔偿。

第四十一条代建单位未能完全履行代建合同，造成代建项目工程质量不合格的，代建单位应当组织施工单位无条件返工，直至验收合格，由此造成的损失包括增加的投资费用由项目代建单位、勘察、设计、施工、监理、主要设备材料供应等单位中的责任单位共同负责赔偿。

项目代建单位在责任期内，如与工程勘察、设计、施工、监理、主要设备材料供应等单位串通舞弊，或者因工作疏忽、过失，导致代建项目出现工程质量和安全事故的，应依法承担相应的法律责任。

第四十二条代建单位按照本规定第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条应当赔偿损失的，在赔偿额确认后的十五日内，由组织实施部门相应扣减其代建管理费；代建管理费不足支付的，从代建单位的履约担保中收取其余赔偿额；履约担保仍不足以支付的，由代建单位用自有资金支付。赔偿金应全部用于项目建设。

第四十三条代建单位因组织管理不力致使代建项目未能在移交使用目标日前完成移交的，每超过一天，组织实施部门可扣除其项目代建管理费1‰。

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中图分类号： TU7 文献标识码： A 文章编号：

1、前言

代建管理模式是对政府投资的项目进行招标，来选出代建单位对整个政府投资项目进行全过程监管。虽然我国的建设项目代建制已有一定成效，但由于运作尚未成熟，还处于起步阶段，对代建模式存在的风险还未完全认识，并未设立完善的应对风险的防范机制，因此在推广代建管理模式的同时，也需要对其风险进行研究。最终建设专业化、社会化、市场化、完善化的建设项目代建管理模式。

2、项目代建管理实施的特点

2.1 质量控制管理

项目待建管理掌有较大的质量控制权。其对工程上使用的材料和施工质量有检验权，如若发现不符合国家质量标准的情况，可直接命令承包人停止使用；对于不符合标准的工序、不符合安全规范的施工作业，可直接命令承包人停工整顿。对装饰设计有审查权。可利用项目代建管理机构的建筑师和装饰师的技术对设计进行审查，积极地保障了设计和施工的质量，这是传统的施工监理所不能及的。对制造商和供货商商品质量有控制权。传统的施工监理机构只能参与制造商或供货商提供给承包商的设备进行验收和交接验收手续办理。而现在的代建管理机构可组织专业部门来进行验收与办理交接手续。从而有效地控制了供货商品的质量，也提高了工作效率。

2.2 进度控制管理

设计滞后、业主抉择迟缓、施工单位自身组织力不强等都有可能对工期的进度造成影响。项目代建管理机构对施工进度和设计进度均有检查和监督权，这就为有效地从设计进度开始一直到施工进度对整个工期进行控制。这样一来项目代建管理机构就可如实地确认实际竣工工期。

项目代建管理机构由于有了设计审查权,在审查设计图纸时,就可要求设计单位根据施工进度安排提出供图计划,项目代建管理机构就可根据设计单位提出的供图计划对所供图进行检查和监督,以杜绝设计滞后而影响施工进度,对工程效益的如期发挥起到积极作用。由于有了竣工期限签认权,项目代建管理机构就可公正及时地确认竣工日期和保修期,有效地杜绝工程完工后保修期无人问,工程无法移交,避免导致完工的新建工程无人管,质量受损,使业主和承包商的权益都受到损害。

2.3 投资控制管理

项目代建管理机构对投资控制进行实际性的管理,双方合同约定“在工程施工合同约定的工程价格范围内,项目代建管理机构有工程款支付的审核和签认权,以及工程结算的复核确认权与否决权,未经确认,委托人不支付工程款”。但由于其对投资控制力度加大从而导致了投资控制风险的加大，因此代建管理机构的投资控制工作人员的管理水平和业务技能都应比施工监理机构的投资控制人员的水平要更高,敬业精神要更强,以保证投资控制工作不出现任何闪失。

2.4 合同管理

代建管理机构的合同管理权相比于施工监理合同来讲多了“选择工程分包人的认可权;可对任何承包人合同规定的义务提出变更”两条权利。它可以更直接的对承包人进行管理。业主对项目建设管理更加依靠中介服务机构即项目代建管理机构,向小业主、大监理制的格局又迈了一步。

3、项目代建管理工作中存在的突出问题

代建制度是一种民事委托关系,但存在责任风险没有转移的矛盾,这是因为国家法律赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务,不能够因为实行代建制而产生转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任,同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度,合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利影响, 在工程建设过程中,扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。

3.1覆盖面不够广、管理单位的资质不够。

我国代建项目仍是一个初出茅庐的状态，并没有广泛的覆盖面，相关的管理措施也有待于完善。另一方面，政府的投资建设项目往往都是大投入、多项目、涉及多行业多领域的复杂建设项目，因此需要项目代建单位能够有充足的专业资质、有较高的承担能力，具备涉及各个专业的高素质专业管理人员，但实际符合以上要求的企业少之又少。

3.2 易受建设单位的影响

在实际项目实施中，代建企业须直接面对建设单位来沟通及时汇报代建工作，各自有关工作的最终确认都需要得到建设单位的签名。代建单位须结合客户的满意度再与建设单位作适当的交流。在有些时候，建设单位实际上成为了代建单位的上级，代建只是充当参谋的职位，为建设单位提供技术与管理上的建议而以，并不掌握实际权利。这样也就使代建单位丧失了其的威信，给管理目标带来了极大的困难。

3.3起步时间短，缺乏管理经验

代建制度在我国的推广时间不算长，并且存在着地方差异性，因此我国代建管理仍存在诸多问题无从借鉴，有待解决。代建管理工作需加以完善，如建立完善的管理流程与制度，对设计单位进行管理，对招标工作进行参与管理，建立作业指导书等。

3.4工程腐败风险

因种种原因,政府投资工程项目一向就成为建筑市场主体寻租的主要对象,如果实行代建制后,投资管理跟不上改革要求,围绕代建单位招标将产生新的腐败问题和风险。招标过程中可能会有行贿、受贿、走关系等腐败现象发生。

4、代建制的风险防范对策

4.1 建立完善的代建管理制度相应的法律体系

由于代建制度法律体系不明确，当今代建制度的产生引发了风险转移的问题，因此在法律体系中确立代建管理制度是非常必要的。对于这方面的问题可结合我国国情的基础上参照国际上的项目投资所相关匹配的机制，商榷出一条符合我国待见管理制度的法律体系后通过立法来建立制度，将委托代建后的行政责任转交到代建人手中。

4.2 诚信机制制约代建行业

建立代建行业诚信机制，以诚信体系为总框架，括政府对市场主体的守法诚信评价和社会中介信用机构开展的综合信用评价,前者以市场主体违反各类行政法律

规定强制义务的行政处罚记录以及其他不良失信行为记录,后者以守法、守信、守德、综合实力为基础进行综合评价。以诚信的方式来减少代建的风险，以优胜劣汰的方式来提高行业整体素质。

4.3 提高管理人员素质，加强培训

代建制企业是一项极其需要工作人员知识水平、经验与智力的智力服务行业，因此企业应大力着手于加强从业人员的专业素质，使其有较高的从业水准并能通晓相关法律、心里、社会、经济以及相关科学知识。当然一个好的从业人员满腹经纶但无法表达出来也是不行的，为此，相关从业人员还应当有较强的语言表达能力再加上职业道德修养、思维能力要足够敏锐，在相应时刻能够承担法律责任与社会责任。只有满足以上条件的人士才可算得上是一名合格的代建制从业人员。因此代建制企业在选拔人才时应提高门槛，严格通过职业资格考试筛选候选人，注重综合素质教育，选拔出最优秀的从业人员。

4.4 深化体制改革,制创新代建机制

要想将代建管理发展的更加完善，就应当深化体制改革，走机制创新路线，采用合伙人制度或股份制的形式，借鉴国外经验来引进现代化企业管理模式，将代建制发扬成为专业化、职业化、市场化和社会化的高投资效益产业。改革需严格按照明确建立权责、制约有效, 专业化、职业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式来进行。将代建制向专业化推进，选拔具备施工监理、招标、投资控制、造价咨询等专业职能的项目管理单位来负责项目的管理与建设。在推进专业化的同时也要向社会化进步，由于我们处于社会主义市场经济条件下，就应当优化其项目运作方式，不再循规蹈矩，应当打破体内循环来引入社会化的代建单位。除此之外，推进市场化也是必不可少的，选择代建单位时采取招标的手法，通过市场竞争来进行抉择。政府业主对使用市场手段运作项目的能力得到了提升，在实施中深化与代建单位的契约机制, 转变泛行政化的管理方式,提高代建管理水平和投资效益。

4.5 对建立健全代建制项目的风险管理进行研究并建立风险管理机制

代建制是由政府投资建设的项目，其运作方式趋于市场化，业主与项目企业形成委托与的关系，对于风险管理制度还应做进一步完善工作。建立健全以工程保证担保和工程保险为主要内容的风险管理,代建企业通过保证人的担保授信,由市场对代建企业形成一套信用过滤机制,从源头上保障项目代建合同的正常履行。在项目实施中，代建企业可采用保险的手段对工程实施中的风险进行分散。

5、结语

代建管理制在我国还是一个新兴的产业，虽已见成效但仍存在很多风险有待解决。近些年政府有关部门对项目代建管理制度有所完善，代建管理机构自身也在不懈努力的开拓创新，希望可以早日成为专业化、职业化、社会化、市场化的产业，可以使投资效益不断攀升。根据以上对项目代建管理工作中存在的突出问题的分析与代建制的风险防范对策，相信可以在不久的将来看到一个有广阔发展前景的项目代建管理产业。

参考文献

[1]张伟，政府投资项目代建制理论与实施[M].北京：水利水电出版社，2008，6.

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1. 代建制的法律定义不清

现行各地方实行的代建制，一方面，代建单位得到的只是不超过建设单位管理费的“代建费”、对代建单位权限的制约条款繁多，这些似乎符合“委托合同”的特征；而另一方面，在超出概算的投资，代建单位需“全额”赔偿这点上，代建合同又似乎是“承包合同”。因为法律性质的不明确，使得代建单位在争取作为民事主体“合法平等”的权利时显得尤为艰难，代建单位享受“委托合同”的权利，却承担“承包合同”的责任，也是导致代建合同部分条款责、权、利不对等的根源。

代建制一般是在政府投资建设项目中实行，国务院的《关于投资体制改革的决定》，但这不是国家法律制度，国内法依据缺失。所以，代建制还是依据《民法通则》、《合同法》签订《代建合同》规范其行为。《代建合同》甲方是政府主管部门，合同主体上存在瑕疵，主管单位本身不适合作为代建合同的一方主体；乙方是代建单位，缺乏准入资格制度。

“代”在法律的角度具有“”的意思，“代建制”字面意义是指“建设单位（业主）行使建设单位职责的一种制度”，代建人实际上是建设单位（项目业主）的委托人。在我国《民法通则》中规定：是“人在权限内，以被人的名义实施民事法律行为。被人对人的行为，承担民事责任。”代建人属于专业的项目管理公司，接受业主委托，在授权范围内进行建设项目可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理服务；代建合同属技术资询服务合同，在代建项目管理服务过程中产生的利益和发生的风险由业主承担。

我国各地实行的代建制赋予了代建单位在建设活动中的独立主体的资格，即代建单位以自己的名义对外签署勘察设计合同、施工合同、监理合同，作为合同一方的主体，履行合同的权利和义务。这一行为本身属于委托，与有显著差别。因此，“代建制”的法律定位不准确，不能表达制度本身所包含的法律意义。

2. 代建单位的资格准入制度缺失

《中华人民共和国建筑法》第十四条规定了“从事建筑活动的专业技术人员，应该依法取得相应的执业资格证书，并在业资格证书许可的范围内从事建筑活动”，《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三项也规定了“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，因此，代建活动因为是建筑活动，并提供公众服务、关系公共利益，代建单位就必须具备“代建资格”。但是《建筑法》第十三条只对建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位的资质提出明确要求，并没有提出“代建资质”。因没有统一立法，各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准的依据。

3. 代建制的责任转移

国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，包括对建设单位主管领导的责任追究。委托人建设单位的责任亦不能够因为实行代建制而产生转移。通过委托代建，建设工程的民事责任风险实现部分转移（根据代建合同约定），但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，因代建制度并不是一个法定制度。

民事责任风险的转移要与代建人权益相适应。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任义务。但是当代建行为的法律关系不清时，一方面是代建人因有限的代建费而不愿承担过多责任，另一方面是委托单位利用其掌握资源的优势，在代建合同约定代建人在建设过程中擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工程延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从代建人的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施单位用自有资金支付，把民事责任风险不合理地全部转移给代建方，合作双方这种相反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、推卸责任等情况时常发生。这些问题，对于代建制度的顺利推行是十分不利的，这也是现实工作中“代建制”不能发挥根本效能的主要原因之一。

我国《民法》通则对民事“侵权行为”的归责原则适应于“过错原则”，即只有在民事主体主观上"有过错"的情况下实施的侵权行为，才负民事赔偿责任，主观上无过错可以免责。代建单位的"违约行为"往往不是自身的过错，而是参建方如设计、监理、施工的过错造成，这种责任代建人只有维护建设单位利益的义务，无需承担民事责任。理清这些责任关系对维护代建方的权益具有重大意义。

4. 代建费用的计算不尽合理

按照《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号）中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定；政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。

建设单位管理费标准不能满足履行代建工作的需要，导致代建制度难以推进.现行的建设单位管理费是指建设工程从立项、筹建、建设、联合试运转、竣工验收、交付使用及评估等全过程管理所需的费用，包括建设单位开办费和建设单位经费。代建人的费用支出与建设单位管理费相比，其虽然可免除开办费，但需要支付拥有高智能、高技术管理人员的较高人工成本和代建工作的风险费用，因此代建费用总额限定在建设单位管理费以内并无理论依据。

代建单位除了获取代建费外，提供合理化建议、科学管理而形成的投资节约可以得到一定比例分成。但这个“合理合法”的奖励措施在实际操作中却存在着这样的困难，代建单位要想办法节约投资，则会遇到较大的阻力，委托方往往会有各种理由把资金用于项目建设上，把节约的投资用于提高装修标准等。因此，科学的、合理的节约措施在实践过程中往往难以实施，节约分成也就成为了美丽的“空中楼阁”。要建立全面的代建单位工作评价机制，客观地评价代建成绩，有利于调动代建单位的积极性。

5. 履约保函条款不合适

“履约保函”在法律上应属于合同担保制度，运用这种担保制度，对确保代建单位全面完成建设任务具有积极的作用，但从各省代建制推行的现状来看，这项制度的实行普遍存在着困难。代建单位普遍属智力密集型咨询类企业，注册资金相对较少，规模普遍偏小，责任承担能力有限。如果承建规模较大的建设项目， 开具履约保函，代建单位将损失这部分资金的机会成本。若工程项目出现索赔，代建方将承受较大的打击。

代建单位是工程项目技术服务管理，不是总承包，不宜按“工程承包类”的做法设置高额的“履约保证金”，过于严苛的履约担保制度将不利于它的健康发展。代建单位的资格要求应重点在业绩、专业人员的素质、资质、信誉等方面，过于强调资金实力，将使一些具备优质专业服务的咨询企业望而却步，不利于优秀的咨询管理类企业参与政府投资项目代建。

6. 代建制度的完善

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前言：一个全过程的代建制合同涵盖从可行性研究开始至工程竣工验收之间的代建管理工作，在某些方面与总承包的管理工作存在着类似，因而在总承包与代建制之间存在模糊和界定不清的情况，进行它们之间的比较研究对组织间的责权分析和界面管理，尤为重要。本文以EPC为例，与代建制进行理论上的比较研究。

1 EPC总承包和代建制的起源

我国政府投资项目多位一体，如何管好政府投资工程，保证工程建设质量，规范建设市场，防止腐败，这是困扰政府投资体制改革的大问题。代建制应运而生，代建制的提出和实施正是为了解决政府投资工程中多位一体的问题。

EPC最早出现在西方国家私人业主的工业与民用建筑中，EPC之所以出现是由于技术更新周期的缩短和市场竞争激烈的压力，业主对工程关注重点的排序由传统的C（成本）、P（质量、性能、功能）、T（时间）变为T（时间）、P（质量、性能、功能）、C（成本），业主更关注的是项目的运营阶段。因此业主希望承包商以一个固定的包干总价承包工程，将工程中的绝大多数风险让承包商承担。于是实践中逐渐出现EPC总承包模式[1]。

2EPC总承包和代建制的理论分析

作者认为代建制属于委托范畴。首先，代建制是一种管理模式，具体说来就是由谁来管理工程。就具体的代建合同而言，业主将工程项目管理工作委托给代建单位，代建单位完成委托任务并得到相应的报酬，是比较完整意义上的委托。

其次，对代建制是否属于委托关系的争论焦点在于代建人在工程建设过程中承担风险。委托的特征是人在授权范围内独立工作且不承担由此产生的后果。为保证投资效果，对代建人责任赔偿有具体的规定。这与委托的本质是冲突的。结合工程的特点和惯例，我们可将代建人的风险问题看作是对委托问题的解决手段，或可将代建人风险问题看作是代建人的违约处理。就代建风险而言，代建制可以看作是委托范畴的。

相对与代建制而言，EPC总承包的理论定位是很简单的。EPC总承包是承发包模式的其中一种，EPC总承包是与传统平行分包相对应的一种模式。在EPC总承包合同中，总承包商就是传统的“乙方”，它承担着整个工程的设计、采购和施工任务。

3 EPC总承包与代建制的合同内容差异

一个完整的全过程代建管理合同，代建单位要履行以下职责：编制项目可行性研究报告；组织开展工程勘察、规划设计；组织开展项目初步设计文件编制修改工作；办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作；组织施工图设计；组织施工、监理和设备材料选购招标活动；负责或协助办理开工报告、建设工程规划许可证、施工许可证、施工图审查和消防、园林绿化、市政等工程实施中有关的手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；审核、鉴证工程进度报表及提出进度拨款意见，提出对签证或索赔的处理意见；按项目进度要求上报年度资金计划，按月向建设单位和有关部门上报工程进度和资金使用情况；组织工程中间验收和交工验收，按照国家规定对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编[2]。

在EPC总承包合同中，总承包商的工程应完全符合合同要求，并符合合同目的。总承包商的工程范围应包括为满足业主要求，并为承包商的建议书及资料表所必需的，或合同隐含或由承包商的义务而产生的任何工作，以及合同中虽未提及但按照推论对工程的稳定、完整、安全、可靠及有效运行所必需的全部工作[3]。并且，总承包商对工程负有保修责任，包括工程建设过程中的绝大多数项目管理工作。

4 风险分析

代建单位的风险主要来源于两个方面：

（1）收费与责任赔偿。代建人收益来自代建管理费和项目投资节余奖励。代建人的收益体现在两方面：一是在招投标中确定代建单位管理费，一般不超过财务规定的建设单位管理费的70％。二是项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余， 建设实施代建单位可参与分成。代建制管理要求代建人提供项目投资额 10％ ～30％ 的履约保函,并对责任赔偿约定。从以上对代建单位的收益和责任赔偿的分析，代建单位的风险不均衡。

（2）制度风险。实践过程中， 代建人在国家基本建设程序中没有授予认可的法律地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难。从实施情况上看，虽然各方面给予了一些变通，但实际上仍必须是传统上的建设方出面进行各项手续办理。客观上降低了代建单位的工作效率，增加了代建单位的协调管理风险。

与代建单位相比，EPC总承包商需要承担的风险显然大得多。虽然代建单位的风险分配不均衡，但就政府、投资公司、代建公司三方职责分析，代建公司所承担的风险是仅限于代建合同的工作内容。在EPC总承包合同中，业主仅仅承担自然条件（有经验的承包商也不能合理预见）和不可抗力的风险，其余的风险全部由总承包商承担。

结论：代建制与EPC总承包至少在起源、模式、合同内容、风险、面向对象、收费等方面存在差异。对这些差异的认识，不仅可以加深两者在理论上系统性，还能在实际工作中纠正一些理解上的偏差，使得在政府工程中代建单位与总承包商之间分工与合作问题得到较好的解决。

参考文献：

[1]周红，王贵虎，孙邦国，叶少帅.总承包实践中的几个问题分析[J].建筑经济，2004，（12）.

[2]李静.代建制中的风险及其规避措施[J].建筑经济，2006，（3）.

[3]成虎.工程合同管理[M].北京.中国建筑工业出版社,2005.

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一、工程概况

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺、优化水资源配置的重大战略性基础设施，关系到经济社会可持续发展，是我国有史以来规模最大、投资最多、调水路线最长、涉及省市最多的水利设施，也是迄今为止世界上最大的调水工程。南水北调中线干线工程是南水北调工程的重要组成部分，分两期建设，其中一期工程是从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首引水，顺着明渠沿伏牛山山麓向东北行进，至郑州西部孤柏嘴穿越黄河，沿京广铁路西侧向北延伸，穿越漳河，经河北进入北京和天津，最后到达北京颐和园团城湖和天津外环河，全长1432km，多年平均年调水规模为95亿m3，工程静态总投资为1100亿元。总干渠输水形式以明渠为主，局部布置管涵，在总干渠上共设置各类建筑物2220座。

二、代建制及其在南水北调中线干线工程中的实施情况

1、代建制的定义

根据国家的《投资体制改革方案》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（即代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。作为工程项目管理模式的一种，代建制是在充分借鉴各国工程项目管理模式的基础上，结合中国国情进行的创新和完善。国务院南水北调工程建设委员会印发的《南水北调工程建设管理的若干意见》明确规定：南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。这是代建制在国内大型引、调水工程中的首次尝试。南水北调工程采用的代建制，是指在南水北调主体工程建设中，南水北调工程项目法人通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力，具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织，承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。

2、代建制在南水北调中线干线工程中实施的基本情况

南水北调中线干线工程共划分为9个单项工程（不含陶岔渠首工程），76个设计单元工程，271个土建施工标。工程建设过程中，先后有9个设计单元工程、21个施工标段实施了代建制，占施工投资比例为12%，其中，在先期开工建设的京石段工程中代建项目所占施工投资比例为6.3%，黄河以北段工程（京石段除外）中代建项目所占施工投资为10.9%，黄河以南段工程中代建项目所占施工投资比例为13.3%。

南水北调中线干线工程通过招标等方式共选择了6个代建管理单位，现场成立了9个项目部，共投入约200人参与工程建设管理，建立了完善的质量、进度、投资等检查控制体系，针对工程进度、质量、投资、安全生产、合同管理、工程变更等制定了30多项管理办法和实施细则。代建单位代表项目法人全面履行义务，配合项目法人完成施工单位招标工作后，全面负责设计、监理、监测、土建施工及设备安装等合同管理工作，及时处理工程建设和相关合同履约等过程中出现的各种问题，代建项目进展顺利。

3、代建制在南水北调中线干线工程中实施的效果

（1）工期得到有效控制。代建单位按总体进度计划及分解的进度计划进行进度控制，及时组织各参建单位进场开展施工准备工作，检查落实资源到位情况，对工程进展实行动态管理。同时，积极配合地方政府做好征地拆迁和施工环境工作，及时协调处理工程建设过程中出现的有关问题，工程进度得到了有效控制。如京石段应急供水工程北拒马河暗渠工程、沙河北倒虹吸工程施工合同工期均为20个月，在开工日期分别滞后4-5个月的情况下，通过精心组织施工，最终按照合同日期完工，有效保障了京石段应急供水工程通水目标的实现。

（2）工程质量得到有效控制。代建单位建立了完善的质量管理体系，并充分发挥监理单位作用，严把工程质量关,工程质量得到有效控制。京石应急段沙河北倒虹吸工程等三个代建项目已经顺利通过临时通水验收和施工合同验收，也通过了2008年9月至今两次临时通水检验。在建的汤阴段工程和鹤壁段工程两个代建项目质量情况总体良好。

（3）工程投资得到有效控制。代建单位严格按照国家的有关法律法规、文件和施工合同，对建设工程造价进行控制。从已经完工的京石应急段工程投资控制情况分析来看，代建项目普遍好于直管和委托项目，3个代建项目在采取冬季施工和赶工措施并按原定日期完工的情况下，仍未突破批准概算，工程投资得到有效控制。

（4）优化了管理资源配置，有效提高了建设管理水平。南水北调中线干线工程全长1432km，高峰期需要投入建设管理人员1000多名。引入代建制后，代建单位承担了176公里渠段工程的建设管理任务，共投入200余人。引入代建制，一方面有效弥补了项目法人建设管理资源的不足，也减轻了项目法人管理运行后的人员压力，优化了建设管理资源配置；另一方面，代建管理人员具有比较丰富的建设管理经验，善于调动和发挥参建各方的积极性，合同履约意识较强，并能果断决策，有利于工程建设管理水平的提高。

三、实施代建制的主要经验

1、选择优秀建管单位是确保代建项目成功的前提

南水北调中线干线工程的6个代建管理单位都有着多年水利工程建设管理经验，拥有雄厚的技术、管理力量，能够根据工程建设需要合理配置专业人员，较快适应工程建设环境，科学地安排工程建设，独立协调好各方关系，有效协调处理工程建设中的诸多复杂问题，保证工程建设的顺利进行。

2、充分授权是确保代建项目成功的重要保障

代建单位受项目法人委托独立进行项目管理，负责对设计、监理、施工等参建单位的管理和协调，负责与地方政府和涉及各行业主管部门的沟通和协调，因此充分信任并授予恰当权利显得尤为重要。为此，一是按照国务院南水北调工程建设委员会颁发的《南水北调工程代建项目管理办法》，请代建单位参与监理单位、施工单位的选择；二是授予代建单位工程变更处理的一定权限；三是在遇到重大问题时充分听取代建单位意见。多措并举，树立其威信，为其行使职责提供保障、创造条件。

3、加强检查、考核是确保代建单位全面履行职责的重要措施

在实施过程中加强对代建单位的检查，通过适当的考核奖惩办法，从质量安全、进度、投资控制对代建单位进行全方位考核，形成争先创优的良好氛围，能有效促进建设管理水平进一步提高和代建单位职责的全面履行，从而更好地实现工程建设目标。

4、合理确定代建标段范围，有利于代建单位专业化优势的充分发挥

从已经实施的代建项目看，代建标段范围过小，相应的建设管理费较少，不利于建设管理形成集约化管理效应，代建单位投入的资源和力量受限，会直接影响代建单位建设管理的效果。另外，代建标段划分易整不宜零，其划分应以设计单元或县行政区划为单位，一方面便于征地移民协调、工程验收及资料整理；另一方面可以实现集约化管理，发挥规模效应。

四、实施代建制面临的主要问题

1、代建单位地位还未得到广泛认可，协调征迁工作难度大

代建单位的主要职责是代替业主全面负责工程建设管理的全过程，其中包括外部建设环境和内部各个参建单位的协调。目前我国现行法律、法规尚未明确代建单位的法律地位，建设管理委托合同中虽明确了征地工作由代建单位负责协调，由于代建单位的特殊地位，地方政府不认可的客观事实，加之代建单位工作中缺乏相应的协调经费，很难协调解决诸多建设环境问题。

2、代建单位职责不够明确，代建单位与监理单位存在职能交叉

目前代建单位的选择没有具体的操作规定，代建单位的职责多是参照监理职责而定，合同中对代建单位的要求类同于对监理单位的要求，造成代建单位与监理单位在职责上的交叉或缺位，代建单位与监理单位在工程质量、进度、投资控制以及工作协调上职责不清。按照南水北调工程代建制管理办法，监理单位由项目法人招标产生，向项目法人负责，代建单位未参与监理单位的选择。虽然为理顺三方关系，在实施中签订了三方合同，但代建单位对监理合同的实际管理不够理想。

3、代建单位不能有效分担项目法人的管理风险

目前代建单位自身承担风险的能力有限，其是否能承担建设单位的法律责任也无明确规定，加之受代建费用取费标准过低的限制，代建单位投入的人员、设备不足，客观上造成管理效果不理想，最终将代建单位的管理风险转嫁给项目法人，代建单位不能有效分担项目法人的管理风险。

4、前期工作遗留问题多，影响代建制的顺利实施

由于前期工作遗留问题较多，加上时间推移和物价等因素，实施中工程变更过多，投资控制不确定因素多，代建单位很难按照国家批复的概算去控制投资。代建费用与工程变更金额差额较大，不利于项目法人工程变更授权和利用投资结余分配等激励机制提高代建单位的积极性。

五、优化代建制的思考和建议

1、通过立法，确立代建单位的法律地位

进一步完善与代建制相关的法律法规，通过法律法规的形式明确代建单位的合法地位，使代建单位的身份能够被地方政府以及社会各界所接受，保障代建制的顺利实施。

2、规范代建制度，进一步明确代建单位职责

进一步规范代建制度，明晰代建单位的资格条件和市场准入要求，明确代建单位的资质认定、等级划分等标准。通过完善工程项目管理的实施程序，统一规范代建管理合同，进一步明确代建单位的责任和义务，保障代建制的顺利实施。

3、规范管理程序，提高各参建单位对代建制的认识

代建单位的介入客观上增加了管理链条，但项目法人（项目管理单位）自身首先应提高思想认识，在日常管理中协调好代建单位和各参建单位的关系，明确代建单位的地位，提高各参建单位对代建制的认识，建立既相互配合协作，又主次分明的工作氛围，保障代建制的顺利实施。

4、请代建单位极早介入建设管理过程

通过完善代建单位招标评标办法，极早进行代建单位招标，极早选择代建单位，使之极早介入建设管理工作，一方面有利于其提前熟悉情况，便于工作开展；另一方面，更有利于充分发挥代建单位的把关作用，起到预期的管理效果。

5、制定合理代建费用标准，建立投资控制和考核机制

根据代建制市场和工程建设管理的实际需要，调整建设单位管理费标准，合理确定中标价，加强控制，确保优秀代建队伍中标。同时，建立配套投资控制奖惩办法和奖惩考核机制，以调动代建单位的积极性。

【参考文献】

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第三条以中央和省级政府财政性资金为主要投资的非经营性项目实行代建制。涉及国家安全、保密、抢险救灾等特殊项目原则上可不实行代建制。

投资规模较小或须分散实施的建设项目，可通过捆绑实行代建制。

第四条代建工作应当遵循公开、公平、公正的原则，实行专业化管理、市场化运作。代建项目的勘察、设计、施工和监理以及主要设备、材料等，应当依法公开招标。

项目建设中可独立采购并安装使用的非建筑类设备、材料，应按政府采购程序办理。

第五条代建项目取得省发展改革委立项批复和可研报告批复后，报省代建办审核，具备实施条件的，进入代建程序。

第六条省代建办按照国家和我省有关规定，从有资质的企业中通过公开招标方式确定项目管理公司。

省政府指定省代建办建设的项目，由省代建办组织实施。

第七条项目管理公司中标后，由省代建办与其签订《委托代建合同》。

签订项目《委托代建合同》前，项目管理公司应当提供不低于项目代建管理费的履约保证金或银行履约保函，保证其切实履行代建职责。

项目业主单位要在《委托代建合同》签订后立即向中标项目管理公司移交前期工作及资料，做好前后两个阶段的衔接。

第八条项目管理公司负责组织编制项目初步设计及概算，经省代建办组织初审后报省发展改革委批准。

第九条项目管理公司根据批准的初步设计及概算，组织施工图设计、办理相关开工手续并组织实施项目建设，对代建项目的工期、工程质量、安全生产、投资控制等负全部责任。

第十条代建项目全部建成后，由省代建办申请有关部门按照国家规定组织竣工验收。项目管理公司组织编制工程财务决算，经省代建办审核后，报省财政厅办理政府投资项目财务决算审批手续。验收合格后，全部工程、设施设备及资料交付项目业主单位。

第十一条代建项目工程质量保修期满、工程尾款支付完毕，代建工作结束。

第十二条省发展改革委负责对代建项目立项、可研报告、初步设计及概算进行审批和安排下达项目年度投资计划，对代建项目的前期工作及建设实施进行监督。

省财政厅负责审核代建项目年度基建支出预算并根据批准的预算拨款，对代建项目资金的使用进行监督，对项目竣工财务决算进行评审后予以批复。

省建设厅负责对代建项目实施的全过程进行监管。

省审计厅负责对代建的重大项目资金的拨付、使用进行跟踪审计，并应将审计结果向社会公布，依法对代建项目投资概算执行情况、竣工决算进行审计监督。

省监察厅负责对项目代建过程中具有管理职责的行政机关和代建各方及其工作人员进行监督，及时查处和纠正项目代建过程中的违法违规行为。

第十三条省代建办全面负责项目实施，对项目代建全过程进行管理。主要职责包括：

(一)拟定全省政府投资项目实施代建制有关政策规章并监督执行；

(二)对项目前期工作进行评价，具备实施条件的进入代建程序；

(三)依法组织公开招标选择项目管理公司，与中标的项目管理公司签订代建合同，明确双方责任；监督项目管理公司进行设计、施工及主要材料和设备的招标；依法组织项目监理招标，并与中标的监理公司签订监理合同，明确双方责任；

(四)参与实施代建制投资项目计划的编制、规划、可行性研究等前期工作，组织项目初步设计及概算初审；

(五)负责代建项目施工阶段的监管；

(六)审查并上报项目年度投资计划和年度基建支出预算；

(七)审查参建单位的付款申请，按进度拨付建设资金并对资金使用绩效进行跟踪评价；

(八)定期向省政府及有关部门报告项目进展情况和反映存在的问题；

(九)督促项目管理公司办理项目建设及竣工验收所需相关手续，审查工程结算，组织工程决算和代建项目竣工验收及移交。

第十四条项目业主单位是项目申报和项目建成后使用、管理的主体，主要职责包括：

(一)负责编制、报批项目建议书，根据批复的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准和投资建议；

(二)负责组织编制、报批项目可行性研究报告，参与编制项目初步设计及概算；

(三)负责项目前期工作，参与协助办理土地、规划、四通一平、环保、抗震、消防、人防、园林绿化、市政配套等各项手续；

(四)做好项目前期工作与建设阶段的衔接，协助项目管理公司办理项目代建实施阶段及竣工验收等手续；

(五)负责项目自筹资金的筹措，及时、足额将资金拨入项目专户；

(六)对项目管理公司的建设管理行为进行监督；

(七)参与工程专项验收和竣工验收，接收、使用和管理建成项目。

第十五条项目管理公司根据《委托代建合同》约定和省代建办的授权，行使建设单位职责，对代建项目的工期、资金使用、工程质量、造价控制、安全生产等负全部责任。主要职责包括：

(一)根据批准的项目可研报告组织编制初步设计及概算并报批；依据批准的初步设计组织开展项目施工图设计并报审；负责办理项目建设阶段和竣工验收相关手续；

(二)在省代建办和有关部门监督下组织项目设计、施工及主要设备材料采购等招标工作；与中标的设计、施工及主要材料设备供应单位签订合同，并报省代建办和有关行政监督部门备案；

(三)负责项目预算(施工图预算及相关费用)编制工作，经省代建办批准后执行；负责编制项目年度投资计划和基建支出预算；定期向省代建办报送工程进度和资金使用计划，编制项目年度财务结算报表；依据项目进度向省代建办提出项目付款申请；

(四)负责项目建设阶段实施，并向有关行政主管部门报告工程质量和安全生产情况；将项目施工中可能出现的设计变更、概(预)算调整及其他重大问题及时报省代建办；

(五)组织项目中间验收和专项验收，申报、配合相关部门进行竣工验收；负责编制项目竣工财务决算报告并报省财政厅批准；负责整理汇编项目建设及竣工的技术资料；

(六)接受审计部门的审计；

(七)负责向项目业主单位办理资产、资料移交手续；

(八)负责组织协调工程保修期内的修缮维护，对工程质量终身负责。

由省代建办直接代建的项目，省代建办承担项目管理公司职责。

第十六条代建项目必须严格执行国家和我省基建财务会计制度，分项目设立资金专户，单独建账核算，完整反映代建项目所发生的各项开支费用和财产物资购置的情况。

第十七条项目管理公司根据实际工作进度和资金需求，提出年度投资计划和年度基建支出预算，经省代建办审核后报省发展改革委和省财政厅审批。

省财政厅根据批准的项目年度投资计划和项目年度基建支出预算，将代建项目资金拨入代建项目专户；代建项目的自筹资金或其他配套资金，由项目业主单位及时、足额拨入代建项目专户。

第十八条省代建办根据项目管理公司提出的付款计划和付款申请，按照实际工作进度和合同约定，将应付款直接拨付各参建单位。

第十九条代建项目管理费按照国家和省上有关规定收取，由省代建办按照省财政厅有关规定包干使用。

第二十条项目建设要严格按照已批准的概算实施，严禁在施工过程中随意变更设计及投资。代建项目建设期间，确需调整设计及概算的，经原批准机关重新审批并落实资金后执行。

第二十一条代建项目初步设计概算中应足额列入项目预备费。项目预备费按照国家和我省有关规定使用。

第二十二条省代建办应将代建项目工作进展情况及时向省政府及有关部门汇报，并接受有关职能部门和公众的监督。

第二十三条代建项目建设期间有关主管部门和项目管理公司工作人员存在违法违纪行为的，依法依纪追究相关单位和人员的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条参建单位存在违法违规行为的，省代建办可依法解除合同或要求项目管理公司依法解除合同。

篇（8）

（一）接受委托后的初步工作

通过查阅资料、踏看现场，调查了解建设项目的相关情况，形成调查记录，评估建设项目是否具备执行竣工财务决算审计的条件，以及存在重大??题的可能性。

（二）取得决算资料并审查其完整性

包括立项文件、可研报告、初设报告、概算及概算调整批复、造价审核报告、审价定案表、招投标文件、施工图竣工图、设计变更、工程量变更、各年财务报表及审计报告等会计资料、各种合同协议、财产移交清单等。

（三）对项目建设程序的审计

一是项目的建设程序是否规范，审批手续是否齐全。

二是应该进行招投标的事项是否进行了招投标。

三是工程变更是否具备合理的依据、程序是否规范。

（四）对基本建设财务管理情况的审计

一是建设单位或项目核算单位基本建设财务管理制度、内部控制制度的建设和执行情况。

二是对基本建设项目是否严格实行单独核算，且将核算情况纳入建设单位的会计账簿体系和财务报表，是否存在账外账、多套账等违反会计法的情况。

三是建设项目的预算管理情况，项目资金预算的编制项目是否合规，核算管理及进度管理是否按照批准的项目概（预）算执行。

四是财产物资的管理是否严格，如建立物资档案、定期清查、对盘盈盘亏情况及时申报处理等。

五是工程价款结算的办理是否及时，是否在规定期限内编报项目竣工财务决算，资产交付使用的手续是否办理。

（五）对会计资料的审计

1.检查会计科目设置情况。如，项目的建设成本是否分别按照建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出、其他投资支出进行核算；

2.审查建设成本的合法性、真实性，检查各种支付凭证能否作为入账依据。抽查建筑安装工程的结算，抽查比例不低15%，重点关注超概算金额较大的单位工程；审查设备、材料运杂费和采保费的核算情况；审查待摊投资支出的列支内容和分摊情况；审查其它投资支出的列支情况。

3.审查各项债权债务的真实性、合法性，是否存在长期挂账、清理不及时的情况，有无变相挪用、挤占建设资金的情况。

4.检查是否存在基建收入、索赔、违约金等收入，其账务处理是否符合国家相关财务会计规范。

5.审查工程款的结算情况。工程款的支付是否严格执行合同约定和工程款结算流程，工程质量保证金是否按照约定预留，且不超过结算总额的5%。

6.审查建设资金来源情况。如：资金是否到位；是否依法筹集资金，使用贷款融资的，贷款利息的计算和支付是否符合国家规定和合同约定；是否专款专用，是否存在挤占、挪用等情况，是否存在明显的不合理支出。审计人员应考虑执行分析性程序。

7.审查尾工工程。依据概算和工程形象进度，核实尚未完工工程量是否符合概算、完成尾工工程所需要的支出是否合理。

8.审查资产交付情况。

（1）项目竣工验收合格后是否及时移交资产、办理交付使用手续，是否按照批复的项目竣工财务决算对账务进行调整。

（2）对非经营性项目形成的资产，是否按照规定分为待核销基建支出、交付使用资产价值、转出投资进行账务处理。

（3）资产的移交是否真实、合法，是否账实相符，根据所交付资产的不同类型采用不同的审核方式：房屋、建筑物、不需安装的设备，逐项核实；需要安装的设备，抽查比例不低于50%；工器具、备品件、办公及生活家具，关注其移交手续是否合规，对移交手续不合规的根据具体情况进行抽查，查明有无虚交或账外资产等问题。

9.审查结余资金。对于非经营性项目，是否按照规定在归还贷款后，及时上缴财政，可执行以下审计程序：盘点核实各项货币资金，查明是否存在小金库；审核库存材料盘亏情况，查明是否存在隐瞒、转移、挪用；核实债权债务的真实性，是否通过往来挂账转移结余资金。

二、重点关注对新法规的变化内容的审计

2016年，财政部颁布了《基本建设财务规则》（财政部令第81号）、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建[2016]503号）、以及《基本建设项目建设成本管理规定》（财建[2016]504号），自2016年9月1日起开始正式施行。已实施十余年的《基本建设财务规定》（财建[2002]394号）同时废止。

本次财政部颁布的新法规对基建财务核算和管理的规定有较大的变化，审计人员应了解新旧规定的适用和衔接，重点关注建设单位是否正确执行了新法规定，包括：

（一）项目竣工财务决算的编制程序和编制依据是否合规

审计内容包括：编制时间是否是在项目完工或试运行合格后3个月内编制完成；决算未经审计前，负责人及相关管理人员是否仍然在岗；决算编制前，是否已进行了财产物资清查盘点，各项账务处理已全部完成；决算的编制依据是否完整，包括可研报告、初设和概预算文件、相关合同协议、财务会计资料等；决算内容是否完整，包含了决算报表、财务决算说明书、财务决（结）算审核情况及相关资料。

（二）建设成本中是否包含规定不得列入成本的支出

《基本建设财务规则》（财政部令第81号）明确规定了不得列入建设成本的七项支出，包括：超过批准建设内容的支出；非法摊派与收费；无合同协议依据支持的支出；没有取得合规发票、没有责任人和审批签字的支出；由于设计单位、施工单位、供货单位的原因造成的工程报废损失，及未经批准的损失；项目达到验收条件之日起3个月后的支出；不应当由项目负担的支出。

审计人员应当关注建设成本的入账依据必须具备合规发票这一新的规定。在以往的项目竣工财务决算中，常常存在工程款、设计费等支出由于各种原因未及时支付和结算，建设单位在未取得对方单位开具的发票的情况下，依据工程结算书、合同等文件确认建设成本和应付款的现象。按照这一新的规定，在对竣工财务决算审计时，审计人员对此类没有开具发票的支出，不能确认为项目建设成本。

审计人员还应重点审核是否存在项目达到验收条件之日起3个月后发生的开支。《基本建设财务规则》规定，项目竣工价款结算一般最迟应当在项目竣工验收后3个月内完成。严格对支出时间的审计，有利于预防基本建设项目的工程价款拖欠等现象，维护社会经济的有序和平稳运行。

（三）业务招待费的开支比例

财建[2016]504号文规定，严格按照国家有关规定列支项目业务招待费，列支金额不能超过项目建设管理费的5%，而已废止的财建[2002]394号文规定的比例是10%。显然，国家进一步深化改革、防止腐败的举措更加细致和严密，审计人员应掌握相关国家法规与政策，如，《党政机关国内公务接待管理规定》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等规定，采用检查支付依据和审批手续、重新计算等审计程序，核实业务招待费支出。

审计人员还应关注财建[2016]504号文对建设管理费（原“建设单位管理费”）的限制性规定，以《党政机关厉行节约反对浪费条例》为标准审核建设管理费开支的合理合法性。应注意的是，财建[2016]504号文修改了建设管理费的总额控制数费率，从原来的七级费率改为六级，并提高了各级费率，如工程总概算1000万元以下级的建管费费率，从原来的1.5%提高到2%。

（四）代建管理费的列支

财建[2016]504号文规定了代建管理费和建设管理费原则上不能同时列支，如果确实需要列支的，则两项之和不能高于按照总额控制数费率计算的建设管理费总额。

会计师事务所常常会接受政府委托，审计政府招标的代建制项目，审计人员应关注基建项目成本核算的新规定，审核代建制项目是否同时列支了代建管理费和建设管理费，是否超过了允许列支的控制限额。

（五）尾工工程和结余资金

《基本建设财务规则》对尾工工程作出了规定，并修改了非经营性项目结余资金的使用规定。对尾工工程，审计人员应关注尾工工程预留的必要性，以及预留投资比例是否在批准的项目概（预）算总投资的5%以内；对政府投资的非经营性项目结余资金，是否在归还贷款后的规定期限内（竣工验收合格后3个月内）缴回财政，是否擅自截留结余资金。

三、提高项目竣工财务决算审计效率的措施

一个基本建设项目的完成，往往长达数年，相应的项目竣工财务决算审计涉及的?Y料和程序繁杂，审计周期也比较长，为提高项目竣工财务决算审计的审计效率，降低审计风险，审计人员应做好以下几方面工作：

（一）做好业务承接时的风险评估

在承接审计项目时，审计人员应从自身和客户两个方面评估承接项目的可行性。一方面，应了解建设项目是否具备审计条件，另一方面应评估会计师事务所的专业胜任能力。如，委派的审计人员是否熟悉基本建设程序，是否具备相应的工程知识等。

（二）做好审计工作计划

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1. 问题的提出

九十年代以来，我国高等教育实现了跨越式发展，高等教育规模跃居世界第一。随着高等教育规模的不断扩大，近些年来，高校基本建设项目的管理也步入了一个全新发展的时期。

高校基建项目管理是一个复杂又艰巨的系统工程，其管理的目标包括了基建项目的投资目标、进度控制目标以及质量目标。参与的部门和单位众多，且涉及项目的投资、进度、合同、人员、质量、风险等各方面的工作内容，如设计、施工、监理、设备运营等，大量的信息需要及时有效地管理，沟通和协调等工作相对比较困难。

目前，在管理模式的选择上，我国高校基建管理部门大多非常盲目。多数情况下，由于高校基建管理部门项目建设的经验不足或是缺乏有价值的指导，抑或高校基建管理部门的负责人随意拍板，或是咨询顾问公司或潜在的承包商多处在自己的利益上的种种考虑，而使学校和项目的利益受损。高校基建管理部门一般根据政策规定进行招标，进而确定设计、施工等承包单位。而在项目管理模式上，往往只根据现有的几种模式进行随机选择[1]。或采用单价合同，或采用总价合同，有的则是完全照搬世界银行贷款的项目管理模式，也有地区流行引进国外的管理模式加以学习，如采用NC模式、CM模式、BOT模式等，但由于国内外在投资体制、技术能力以及人员素质等因素上的差异，很多应用条件并不成熟，因而许多项目建设最终不太成功。更有甚者，有的高校基建管理部门认为只需根据国家制定的合同文本进行管理便是最合理的，而根本没意识到应该在管理模式上作一选择[2]。上述这些做法，由于先天不足，最终往往导致管理效率低、目标控制效果差。

本文正是基于这一背景下，在对多所高校基建部门的调查研究基础上，对目前高校的基本建设项目管理现状进行了分析。通过对高校基本建设项目管理中存在的问题的梳理，总结了高校基建项目管理中的重要节点，对高校基建项目管理工作今后的发展提出了建议和展望。

2. 高校基建项目的特点

高校基本建设是提供学校日常教学、科研和生活设施的重要保证。与其他工程建设项目相比，高校基建项目在建设过程中有其不一样的特点：

2.1设计方面。与其他建设相比，高校基建在进行项目规划、建筑以及景观等设计时，还要更深层次地考虑校园文化及其人文内涵。现代高校校园建设的功能已不仅仅是为师生的教学和生活创造空间，在更大程度上应是各类学科各类专业知识信息碰撞以及各种思想文化交流的场所。

2.2投资方面。其一，投资规模方面。为了从根本上改善自身教学科研条件，满足学校扩招要求，许多高校同时征地扩建，或在校内原址拆旧建新、改建翻建。在校园扩建的同时，日常的维修、装饰工程陆陆续续，也相应占了基本建设投资的一定份额。根据以往相关的统计数据，基建项目投资在我国高校历年经费支出中，占据很大比例[3]。其二，投资来源方面。主要分为国家省市地方政府拨款、学校自筹及社会捐赠这三部分。计划经济时期多是以政府划拨为主，而在当今的市场经济体制下，越来越依靠学校自筹。其三，投资收益方面。高校基建项目有很大一部分是教学科研设施，非经营性项目很难产生直接的经济效益，因而短期内的投资收益也难以直接计算，更多的是社会效益和辐射性的远期经济效益。

2.3工期方面。高校基建工程对工期的时效性普遍要求严格。高校基建项目主要服务于教学科研，因而普遍要求务必在两个时间点之前竣工，即春、秋两季开学前交付投入使用。此外，项目也务必在某个特定的时间竣工，以顺利通过例行的教学评估。还有就是一些日常维护项目，包括对旧学生宿舍、老教学楼等建筑进行修葺的工程尽量要求在学生假期离校期间完成。

2.4协调方面。高校内各院系和行政机关门类繁杂，这些使用部门对项目的使用要求各不相同，从某种程度上说，他们是建筑物的真正“业主”。譬如某高校新建电工学院实验楼，该学院有六个系，每个系又分为若干专业，各个专业对专业教室、实验室和办公室等都有特定的使用要求。作为高校基建管理部门，项目前期的咨询、沟通和协调工作量很大。

2.5项目规模。高校基建项目规模大小不一、差别很大。有体量庞大的图书馆及功能复杂的各类专业实验室及教学楼，也有规模较小、功能单一的学生食堂、宿舍。由于项目的规模、功能复杂程度存在很大差别，因此对高校基建部门管理工作要求也相应很高。

3. 目前我国高校基建项目管理的现状

作为基本建设项目的投资主体，高校基建管理部门既是资金持有人，同时又是基建项目的所有者。依据项目法人责任制原则，不仅要负责项目建设过程，更要对项目建设的成败及项目运营的好坏负责;既要负责项目建设资金的筹措，又要对项目生产经营、还款付息甚至投资项目效益承担责任。

目前高校基本建设的蓬勃发展依然远远滞后于高教事业的跨越式发展态势:一方面源于高校连年扩招从而使得教学用房规模凸显捉襟见肘，另一方面源于教学方式的多样化更迭，互联网、多媒体、远程教育等日新月异，新时期的高校基建项目多为体量综合、功能复杂、造型多样、科技含量高的新型建筑，从而在建筑技术乃至项目管理上提出了前所未有的专业要求[4]。因此，高校基建工作应与时俱进，尽快创造出适合自身的基本建设管理模式。目前高校基建管理中存在的问题主要有：

3.1责任主体不明。在一些高校基建投资项目中，由于高校的基本建设资金基本来源于政府拨款，国家承担了大部分投资风险，从而造成所有者与使用者的利益分离。在建设过程中，一些高校从自身利益出发，提高建设标准，擅自扩大规模，甚至搞“钓鱼”工程[5]。而高校基建投资大部分是非经营性投资，因而投资效果难以衡量，投资浪费较大。

3.2管理效率低下。部分高校建设一个新项目或进行新校区建设时，会临时成立一个基建机构，这使管理人员的工作具有一定的临时性，工作责任心不强，基本建设管理水平难以提高。某些高校虽设有专门的基建管理机构，但专业管理人员很少，且管理人员缺乏必要的管理工作经验和专业知识，很难肩负起建设工程投资计划、工期、质量及投资效益的责任，造成管理效率低下。

3.3投资难以控制。很多高校在实验楼、教学楼、行政办公楼等公共基本建设项目中，随意提高建设标准，造成资源浪费，投资难以控制。基建管理部门和校(院、系)使用单位同属学校行政管理，为了本部门的利益考虑，使用方在设计、施工阶段往往随意要求修改设计、扩大规模、提高标准或增加某些不必要的功能和设施，同时由于种种原因，基建管理部门又难以拒绝和控制，因而造成施工工期拖延、预算超概算、概算超投资估算、结算超预算等投资失控的严重局面。

3.4忽视后评价。后评价即是对已完工项目从技术、功能、经济、环保等各方面进行评价[6]。高校基建项目多属于非经营性项目，往往忽视后评价工作，未建立后评价制度。因此，建设项目容易出现重开工轻准备、重局部利益轻全局利益、重竣工轻使用效益、重投入轻管理等现象。

4. 高校基建项目管理的对策建议

不同的基建项目运用不同的管理模式，其实很难简单地比较哪种项目管理模式更适合高校基本建设，且武断地用调查数据计算出哪种项目管理模式最适合高校基本建设也是不负责任和不尽科学的。但是，通过实际调查和数据分析，针对目前我国高校基建项目管理中存在的的问题与不足，本文可以总结出一些高校基建项目管理中需要重要控制的关键点：

4.1明确项目管理目标

现代项目管理的三大目标是质量、造价和工期，而高校基建项目大部分为非盈利性的，资金筹措主要由政府拨款或社会捐赠，所以在造价控制上能控制住总投资就算基本达到目标，因而不能简单地用三大目标控制为基本目的来进行基本建设。

高校基本建设有其特有的周期性，许多建设项目为了满足教学需求，工期控制比较严格，比如每年的三月或九月左右高校的开学日期，许多基本建设项目都必须在这个日期前后投入运行，因此在工期控制上就必须去适应这个周期。

现代化高等教育和研究需要有许多科技含量较高的建筑作为基础，而高校基建部门并不是完全具有建设这些高科技建筑的能力，这就需要与项目使用方充分沟通协调，深刻了解使用方的要求，必要时也需要借助使用方的技术力量。

高校内部正常的教学研究不能因为基本建设而中断，所以在基本建设项目的施工过程中，安全、健康、环境问题也是高校基建项目需要重点考虑的因素。

4.2明确责权利关系

由于项目不是高校基建部门一家能够完全承担下来的，需要有人设计、有人建设、有人监管等，因此参与高校基建项目的机构和部门众多。如何协调各方关系，使各方达到最佳的沟通效果成为一项复杂而微妙的工作，也是直接决定项目最终成败的主导因素。把各方关系变成促进项目成功的资源这就是成功的协调，反之，各方不融洽的关系则会变成阻碍项目成功的包袱。

在基建项目过程中，协调工作的前提和重中之重就是必须要明确每一个参与方的责任、权力及利益，并写入具有法律效力的文件，需循规才能蹈矩[7]。各参与方的主要责任分割见下表1.1。

4.3 加强对合同的管理

要明确项目参与各方的责权利关系，就需要有合同来明确各方责任权利的划分、奖罚与仲裁的诉求等涵盖项目整个周期各种问题的解决途径，这是项目赖以实施的基本依据。

高校基建部门通过实施对合同的全过程管理，把自身的职能部门有机地串联起来，从而规范并提高基建管理部门的项目管理水平。

一般来说，高校目前的合同主要包括两大类：一是为通过市场公开招标确定的基建项目施工、监理合同。二是为配合项目的实施由甲方采用邀标方式组织的合同，如勘探设计、市政管网、三通一平以及由工程部分子项工程和设备的甲方分包（供货）合同[8]。对于这两大类合同的管理，其原则和流程基本上是一致的，需要对合同管理生命期的各个组成环节做以分析，并根据合同管理生命期的各个环节，相对应地获得高校基建管理应具有的基本职能。

健全高校基建管理部门，通常应由一个职能科室来负责项目前期的立项及相关手续工作，启动基建项目合同的管理程序。从项目设计招投标开始，到甲乙双方合同结束结清余款，合同生命期的各个环节就是基建部门的管理立足点所在，依据这些环节组织相应的职能科室，建立良好的合同管理程序，从而将整个基建部门有机地串联在一起，既不缺项，也不重复。

4.4做好项目的后评价工作

目前高校基建管理部门基建工作量比较饱满，项目经常是一个未完工另一个又上马，繁复的工作让基建部门的资源利用有时显得抓襟见肘，从而忽略了对完成项目的后评价，或有后评价但在基建部门内并不成系统，只是偶尔为之。事实上，项目的后评价应该成为一个项目的不可分割的组成部分，及时地总结评估对项目竣工后的运行具有很大的意义，同时对新建项目也提供一定的借鉴作用。

项目后评价是项目建设结束后，对项目立项决策、设计、施工建设、运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，其评价内容包括立项决策评价、项目实施评价、项目运行评价、项目效益评价等等，上述评价内容相互联系，构成了项目后评价体系[9]。总的来说，后评价应该全面调查项目参与及运行各方的意见，分析项目运行的各项数据，综合专家反馈意见形成完整的后评价报告。

在高校基建项目管理实践中，在对项目进行绩效监控和考评时，不能简单地只考核项目实施的结果，而应通过建立项目后评价体系，对基建项目的立项决策、实施过程、实际运行、投资效益等全过程进行系统地分析及评价，找出基建项目绩效管理中的问题所在，及时总结经验和教训，为高校基建项目绩效水平的进一步提高打下良好基础。

参考文献：

[1] 杜新宇.高校基建工作的现状与发展[J].山西建筑，2008，31(2)：142~143.

[2] 卢培猛.论高校基建项目的科学管理[J].工程建设与设计，2005，(2)：68~70.

[3] 宋江丽.论高校基建工程监督机制的建立与完善[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2006，6(30)：127~129.

[4] 蔡瑜生.代建制引入高校基建管理的可行性研究[J].科技资讯，2009，(25)：214~215.

[5] 刘汕等.高校基建工程项目管理信息流模型研究[J].管理学报，2005，2(1)：8~11.

[6] 赵东.关于高校基建合同管理问题的思考[J].决策探索，2006，(7)：47~48.

[7] 高群.高校基建项目管理模式优选研究：[D].湖南长沙：长沙理工大学桥梁与结构工程学院，2003.

[8] 李和军.高校基建工程造价管理和控制[J].建筑经济，2006，(2)：79~81.

篇（10）

深入贯彻落实全省全市交通运输工作会议精神，进一步强化县区政府主体责任和交通运输部门监管责任，以科学发展观为统领，以“十二五”市交通发展规划和农村公路发展规划为引领，以完善路网结构、提升公路等级、提高建养质量，增强抗灾能力，改善通行条件，提升服务水平为主线，以加强组织领导、加大资金投入、强化监督管理为保障，构筑安全、耐久、便捷、畅通的农村公路网络；适应新时期新形势新要求，努力推进农村公路发展方式转变，即农村公路建管养运工作由部门行为、行业行为向政府行为、社会行为转变，农村公路建设由数量型向质量环保型转变，农村公路管理由行政管理向依法治路转变，农村公路养护由粗放型向集约型转变，农村客运由班车运输向农村客运公交化转变。全力推进农村公路建管养运一体化发展。为富民强市、建设幸福提供优质农村公路交通运输保障。

二、工作任务与目标

今年我市农村公路主要工作任务和预期目标是：

(一)加强农村公路建设管理，确保年度建设任务全面完成，建设质量全面达标。

(二)加强农村公路管理养护工作，确保农村公路管理养护提质提效。

(三)加强农公班线公司化改造，确保城乡客运一体化、农村客运公交化稳步推进。

(四)加强农村公路安全生产管理，确保农村公路生产安全。

力争在2012年全省农村公路危桥加固改造民生工程建设考核和农村公路综合考核中继续争先进位，取得更好成绩。

三、方法措施

2012年全市农村公路工作任务艰巨，责任重大，必须紧扣任务目标，强化工作措施，全力以赴确保各项工作任务圆满完成，各项工作目标顺利实现。

(一)进一步强化组织领导

一要强化政府主导

积极争取各级政府的重视支持，尤其是要强化县区政府的责任主体意识，切实加强农村公路建管养运工作的组织领导。根据新时期新形势新任务的需要，市交通运输局积极争取市政府重视支持，调整成立市农村公路建管养运领导小组。各县区交通运输局也要积极争取县区政府的重视支持，调整成立本县区农村公路建管养运工作领导小组，切实担负起本辖区农村公路建管养运工作组织领导责任。

二要落实监管责任

进一步强化市县(区)交通运输主管部门、农村公路管理机构和质量监督机构的监督管理与组织实施责任，实行任务分工，责任分解，努力形成一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实的领导机制和工作机制。

三要加强政策引导

各县区交通运输局要积极争取县区政府支持，根据本辖区农村公路建管养运工作的实际需要，调查研究、制定出台相关政策，鼓励引导农村公路工作建管养运工作又好又快发展。

四要落实资金配套

农村公路建管养运资金需求量大，各县区交通运输局必须积极争取县区政府财政资金支持，确保危桥加固改造民生工程、县乡道升级改造工程、路肩培护安保工程、日常管理养护及养护工程等各项配套资金及时足额到位。市交通运输局积极争取市政府财政支持，对农村公路民生工程建设和建管养运工作实行以奖代补。

五要强化会议推动

市、县（区）要适时召开工作会议、推进会议、调度会议、总结表彰会议。布置发动、组织调度、鼓励引导农村公路建管养运工作有序有力推进。

六要加强督查督办

市、县（区）要努力争取党委、政府、人大、政协和纪检监察、财政等有关部门的支持。组织开展督查督办、视察调研活动，合力推动农村公路建管养运工作。

七要加强政策宣传

市、县（区）要充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体进行广泛宣传，营造农村公路建管养运工作全社会关心、理解、支持、参与的良好舆论环境和发展环境。

八要加强信息工作

市县(区)交通运输主管部门和农村公路管理机构要高度重视信息报送工作，动员发动相关人员，收集整理农村公路建管养运工作信息，及时报送上级交通运输主管部门和农村公路管理机构及本级人民政府。信息报送工作要做到六有：有组织领导、有工作计划、有任务分工、有责任分解、有检查考核、有奖励惩罚。

九要认真办理议案提案

市、县（区）要认真对待，及时办理人大代表、政协委员议案提案、意见建议，积极主动与代表、委员沟通交流，努力争取代表、委员的理解支持，切实提高议案提案、意见建议的办理质量和满意度。

十要积极应对网络舆情

市、县（区）要高度重视，密切关注网络舆情，与网民互动，及时处置网民反映的有关农村公路建管养运工作的民意诉求。

(二)进一步强化项目建设组织实施与监督管理

一要全力推进农村公路项目建设

今年农村公路危桥加固改造民生工程、县乡道升级改造工程、路肩培护安保工程等工程建设任务与去年相比，建设项目更多，投资量更大，建设任务更加艰巨，各县区必须坚决克服“年初不动、年中不急、年末不安”的现象，加快工作节奏，加大工作力度，加快推进速度，抓早抓紧，方可全面完成全年建设任务。一是要加强组织调度，倒排工期，抓住时间节点，统筹安排好全年度农村公路项目建设；二是要加快前期工作节奏，确保建设项目早设计、早招标、早开工；三是要科学、周密、严谨地安排好每个建设项目的施工组织计划，创造良好的施工环境，科学组织调度，保证建设项目紧张、有序、顺利推进。

二要严格工程建设项目管理

一是要规范建设管理行为。农村公路项目建设必须严格执行“项目法人制、工程招投标制、工程监理制、合同管理制”。危桥加固改造工程、县乡公路升级改造工程由县区交通运输局或指定机构担任项目法人(业主)；建设规模符合招标要求的必须按规定进行招投标，不符合招标条件的可实行打捆招标；工程监理单位和进场监理人员必须满足项目建设需要，符合有关规定要求；所有建设项目设计、施工、监理合同、安全合同、廉政合同做到一应俱全。农村公路项目建设严格实行“政府监督、业主管理、工程监理、企业自检、群众监管”五级质量保证体系，严格落实“工程建设项目公示制、工程质量责任登记制、工程质量终身负责制和责任追究制”。

二是要加强农村公路建设市场管理。对参与我市农村公路建设的设计、施工、监理等参建单位实行登记制和黑名单制，严把参建单位准入关。对业主单位实行通报制。对设计水平低下、设计质量低劣，建设方案、施工图评审中连续出现同样问题、屡教不改的以及发生重大设计质量事故的设计单位，对投标中承诺的项目监理、技术负责人和主要施工机械设备不到位，又未经批准变更的施工单位和技术力量薄弱、施工组织混乱、发生重大质量、安全事故的施工单位，对派出监理人员不符合要求(无相应的毕业证、职称证、监理证)、责任心不强、监理失职、道德败坏以及发生重大监理责任事故的监理单位和监理人员，一律进入黑名单，严禁进入我市农村公路建设市场。对工程建设管理混乱，严重失职、严重违纪及发生重大质量、安全事故的主管单位和业主单位以及相关人员实行通报制，并取消评先评优资格。

三是要严格执行基本建设程序。农村公路项目建设必须严格依序执行以下基本建设程序，实行闭合管理。

①建设方案设计与评审

②施工图设计与评审

③工程招标

④质量监督申请与批准

⑤施工许可报告与批准

⑥工程交竣工验收

四是要切实加强施工现场管理。严格实行“政府监督、业主管理、工程监理、企业自检、群众监管”无五级质量保障体系。尤其是业主单位和工程监理人员要认真履行职责，对施工全过程进行严格认真的监督管理。第一，要进行全过程旁站监督管理；第二，要严把钢筋、水泥、沥青、石子、黄砂等主要原材料进场关，坚决杜绝不合格原材料进场；第三，要抓好施工组织管理，做到科学、规范、文明、安全施工；第四，对隐蔽工程、重点部位、重要环节要严把实验检测验收关，对出现的质量、安全问题要及时发现、立即停工、返工，并追究相关人员责任。市、县(区)交通质监机构要根据职责分工，质量、安全监督管理同步跟进。

五是要做好档案管理工作。市、县（区）交通运输主管部门、农村公路管理机构和质监机构要及时收集、整理农村公路建设档案，对危桥加固改造项目、县乡道升级改造项目要按项目做到“一桥一档”、“一路一档”。同时要对施工单位、监理的资料档案进行严格监督、检查、指导，确保建设单位、施工单位、监理单位档案资料规范、真实、齐全。

六是要加大监督检查力度。市县(区)交通主管部门要会同纪检监察等有关部门对农村公路建设项目计划执行、建设质量、资金筹集使用管理、安全生产、廉政建设，开展联合督查和专项执法检查。市级督查自四月份开始每月开展一次，专项执法检查上、下半年各开展一次，采取抽查方式进行，并将督查结果向市、县区党委、政府、人大、政协通报。县级督查要根据项目建设情况，采取定期督查和不定期督查相结合，定期督查每月不少于一次，每次督查必须做到在建项目全覆盖，并将督查结果向县区四大班子报告，向参建单位通报。

(三)进一步强化管理养护，提高管养绩效

一是要深入开展农村公路管理养护年活动。贯彻落实省交通运输厅《关于印发省农村公路管理养护年活动实施细则的通知》精神，市交通运输局下发了《关于印发市农村公路管理养护年活动实施方案的通知》，各县区交通运输局及地方公路局要贯彻省市通知精神，成立领导小组，设立办公室，制订实施细则，按照“五个到位”、“四个提高”的要求，广泛宣传，深入发动，大力开展管理养护年活动，确保活动取得实效。

二是要继续深化农村公路管养体制改革。做到“责任、机构、人员、制度、资金、考核”六落实，实现农村公路管养全覆盖，管养绩效明显提高。

三是要进一步强化县、乡、村道日常养护。努力推进农村公路管理养护科学化、养护作业机械化、路面养护专业化。切实加强对乡镇农村公路管理站监督管理、检查指导，提高乡村道管养成效。推进预防性养护、巩固建设成果，延长公路使用寿命，提高管养资金使用效益。

四是要规范实施养护工程建设。要按照农村公路项目建设的要求实施建设，确保各项管理目标实现。

五是要切实贯彻《公路安全保护条例》。组建县区路政执法队伍，加大路政管理执法力度，积极探索农村公路治超工作新途径、新方法，保护路产路权，巩固建设成果，确保安全畅通。

六是要大力实施农村公路“文明样榜路”和“管养示范乡镇”创建活动，典型引路，以点带面，全面提升农村公路管养水平和服务能力。

(四)继续稳步推进城乡客运一体化、农村客运公交化

一是要大力实施农公班线公司化改造。