财政资金和自有资金的区别汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇财政资金和自有资金的区别范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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中图分类号：F832.48 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）05-172-02

中国经济的高速持续增长和城镇化的快速发展使国内城市基础设施建设需求日益增加，由政府主导、以财政支持、以银行信贷为主的传统基础设施建设投融资模式已面临日益严峻的压力和挑战，远不能满足社会经济和城市发展的需要。随着市场经济的发展，BT、BOT、产业投资基金等基础设施建设投融资模式出现并不断衍生创新，为城市基础设施投融资提供了新方向和新思路。

一、BT建设模式在基础设施建设中的应用

1.BT建设模式特征。近年来BT建设模式愈发广泛地应用于市政基础设施建设领域，例如北京地铁奥运支线工程、深圳地铁五号线工程、佛山市政基础设施工程等。BT建设模式是由政府或其授权单位作为BT项目发起人通过公开招标方式确定项目投资人并与其签署相关协议，并由该投资人根据招投标要求组建项目公司承担投资、融资和建设，项目竣工后移交并向BT项目发起人分期收回对价的一种项目融资建设模式。每个项目中BT建设模式具体运作不尽相同，但它们具备一些共同优点和特征。一是有效缓解公益性项目建设的财政压力；二是市场化运作方式有助于提升建设效率；三是合同法律关系复杂，考验业主协调能力。

2.BT模式潜在投资建设风险。由于BT建设模式下项目投资额巨大、技术复杂、建设和资金回收时间较长等特点，致使项目运作过程中带有一定的经济技术风险。众多专家和学者对BT建设模式风险识别分类和风险防范做出系列专题研究，周磊和周正康对BT建设模式项目运营中风险进行了分析，按照风险分摊原则提出了预防和控制措施{1}。王耀辉和马荣国在构建BT项目融资风险评价指标体系的基础上，提出模糊综合评价分析模型法以衡量BT项目融资风险。{2}

作为宁波杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式的发起人，基于BT项目发起人或业主的视角更为关注BT项目投资人的投资能力和工程管理能力风险。在大型城市基础设施项目建设中，仅仅依靠BT项目投资人自有资金难以保障项目如期建设的巨额资金投入，BT项目投资人往往通过银行贷款等再融资推进项目建设，项目投资人的再融资能力成为项目成败的关键影响因素，融资能力不足不仅会导致项目投资人资金链紧张，甚至会导致BT建设项目搁置并抑制项目公益性社会效益的发挥。在项目管理能力方面，虽然BT项目业主的投融资和施工建设工作转移至BT项目投资人，但为了防止BT模式下项目投资人及其他参与单位在建设中以次充好降低工程质量，还必须对项目建设实施严格的流程监管，以防范工程质量领域风险。正是鉴于BT建设项目投资人存在的上述风险点，在杭州湾新区项目招投标设计时业主方创新性提出引入产业投资基金，在拓宽建设资金来源的同时，利用产业基金的专业性以防范BT建设项目投资人引发的风险。

二、基础设施产业基金参与BT建设的必要性

（一）基础设施产业基金概况及国内外运行经验

产业投资基金是投资基金和产业投资的有机融合体，基础设施产业投资基金是产业投资基金与城市基础设施融资、建设、经营相融合的一种资本运营模式和金融制度创新。基础设施产业投资基金通过一系列的制度设计，实现吸纳和集聚民间资本和社会资金，引导民资进入具有一定的垄断性质的城市基础设施领域，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。

20世纪70年代起欧美等发达国家开始探索发展基础设施产业基金，进一步降低政府在基础设施领域的投资，使有限的财政资金发挥更大效益提供更多的社会服务。进入21世纪以来我国积极尝试和探索产业基金投资基础设施建设领域，2009年光大控股与澳大利亚麦格理银行共同组建光大麦格理基础设施产业基金，2012年3月全国工商联发起城市基础设施产业投资基金，都是借助基金平台引导民间资本和社会资金进入城市基础设施建设领域。

（二）杭州湾新区BT+产业投资基金模式构建

1.杭州湾模式发起设立背景。

（1）最大限度破解工期约束。宁波杭州湾新区基础设施BT项目直接服务于上海大众汽车浙江宁波基地及其周边零部件配套企业，项目必须在上海大众汽车浙江宁波基地量产前投入使用。采用传统BT建设模式由于涉及到项目投资人向银行金融机构再融资需求，银行要进行BT项目公司信用等级评定和授信调查、审查、落实抵押担保等措施致使融资流程相对较长，难以在时效上满足项目建设需要。引入产业投资基金作为项目公司资金来源有利于加快融资进程，满足项目建设的时间紧、任务重的要求。

（2）缓解财政时序错配压力。从基础设施投资与经济增长的对比看，无论是全部基础设施投资、还是与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增长速度，都大大高于同期GDP的名义增长速度。{3}杭州湾新区亦不例外，随着近年来一系列道路、水利基础设施建设力度的加大，短期内新区财政面临着暂时性建设资金短缺，借助BT+产业投资基金的创新模式，合理疏导富庶的江浙民间资本和社会资金投资城市基础设施建设，缓解新区财政资金需求与盈余的时间错配产生的财政紧张局面。

（3）突破传统银行债权融资压力。受宏观经济、金融政策下地方政府融资平台贷款收紧影响，借助产业基金渠道引导民间资本和社会资金参与基础设施建设，不仅有利于产业基金的稳定经营，而且能够在银行和地方政府融资平台之间有效建立防火墙和隔离带，突破了银监会清理和限制政府融资平台贷款的政策约束。BT+产业基金的创新模式秉承基金股权投资特性并有效发挥市场配置资源优势，BT项目发起人、投资人和项目公司均无需提供任何融资抵押担保措施，亦无需杭州湾新区提供财政兜底承诺。

2.杭州湾模式运营结构设计。杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式中基金总规模35亿元，第一阶段总认缴出资额8.3亿元，首期认缴出资1.6亿元，产业基金以有限合伙企业的形式发起设立并构建项目资金池。BT项目发起人按照基金规模20%的比例出资，BT项目发起人发起并参与产业基金运作有利于充分发挥政府资金的引导示范作用，保持政府必要的调控能力。其余绝大部分资金充分发挥市场配置资源的基础性作用，由江浙地区民间资本和社会资金出资，并由专业基金管理公司作为基金执行合伙人负责基金运作管理。

杭州湾新区基础设施产业基金投资并控股BT项目公司，项目公司可向银行申请市场化再融资进一步放大财务杠杆。通过BT+产业基金的创新模式优化设计可以有效控制地方政府信用额度超额投放，突破政府融资平台贷款限制并有效降低信用风险。BT项目发起人以项目业主和产业基金投资人的双重身份全流程参与项目建设，有效强化项目资金运用和工程建设方面的监督管理。

三、杭州湾新区BT+产业基金模式的创新与特色

1.开放滚动的产业基金设立模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式不同于传统的银行项目贷款的贷款额度固定、贷款期限固定、资金使用固定，它以基金规模可滚动发展、投资方可中途增加、基金投向不局限于单个项目的多重滚动方式令人耳目一新。首先，基金可以视项目情况调整规模实施滚动发展，历经多个阶段分层次梯度发行募集，最终规模可达35亿元。其次，基金投资方可中途加入或退出，根据项目投资和资金募集情况各投资方可分阶段追加或减少对基金的出资额，各投资人按照其实缴出资时间参与基金投资项目的收益分配。再次，基金不局限于单个项目或特定项目，在投资期限内可参与杭州湾新区内新的基础设施建设项目投资，实现基金的多重滚动开发。

2.产业投资基金控股BT项目公司。杭州湾新区BT+产业基金创新模式以集中投资绝对控股的投资策略区别于传统私募股权基金分散投资参股为主的投资范式，通过产业基金投资控股BT建设项目公司，能够避免作为小股东所承受的信息不对称、无法控制分配政策等风险。同时充分发挥基金管理人专业稳定的基金运营管理能力，在同等竞争条件下通过创新模式使投资更加公开、公正、透明以及更加市场化，有利于进一步降低资金使用成本和BT建设商务成本，并且杜绝政府直接投融资引发的财政资金运作效率不足及相关道德风险，

3.基金和BT项目同步双重管理。在传统BT模式的理念下，BT工程竣工移交给相关单位之前，BT项目承办人对BT工程具有绝对的控制权，BT项目发起人对项目的控制较弱。{4}杭州湾新区模式中项目业主以BT项目发起人和基础设施产业投资基金投资人双重身份参与整个项目全程运作，并具有项目设计、监理单位委托等重大事项的决策权。另外，产业基金执行合伙人在管理基金的同时直接管理BT工程建设，完全的市场化机制在投资管理、概预算、项目管理、资金支付、工程技术方面发挥了第三方监管作用，弥补了传统BT模式单一监管的不足，使之有利于寻求项目成本、时间、资源和质量四要素的最优均衡。

4.借助民资拓展建设资金来源。城市基础设施建设具有一定的垄断性且需要专业管理，对于普通投资者而言进入这一领域门槛极高，普通投资者难以分享中国城镇化过程中基础设施高速增长带来的收益。杭州湾新区BT+产业基金创新模式使广大闲散投资者能够通过基金渠道参与具有稳定和较好收益的基础设施投资，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，结合项目公司的再融资可实现财政资金10余倍的财务杠杆放大作用。通过BT+产业基金创新模式在疏导民间资本同时有效探索国资和民资在基础设施领域的协同联合，促进了城市建设和社会的公平分配。

四、杭州湾模式的继续探索及应用前景

1.拓展产业基金上市退出模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式采用传统回购的退出方式，产业基金作为BT项目公司股东分享红利，退出方式较为狭窄，盈利模式简单。基础设施的投资一般很难在短期获得巨额回报，而必须通过长期的建设和专业的管理逐步实现投资回报。{5}本着长期持有并运营产业基金的角度考虑，为了满足投资者对基金流动性的需求，可借鉴西方国家经验在基金设立一段时间后将基础设施产业基金本身上市而非建设项目上市，从而为基金投资者拓宽退出渠道并实现盈利机会，另一方面公开市场的开放性极大程度上拓展了项目的资金筹措能力。

2.BT回购成本的合理设置。BT项目回购价款和回购策略很大程度上取决于项目发起人的融资成本。融资成本首先体现在项目发起人对BT项目的回购价格与BT项目实际造价间的差额部分，其次为项目发起人支付的BT投资期和建设期的利息费用。在BT项目的招标和商务谈判阶段，原则上应以批准的项目概算下浮一定比例报政府批准后作为工程招标控制价，在业主给予项目投资人投资收益固定回报的利息费用时，应重点预测银行同期贷款利率的年浮动趋势与宏观经济趋势， 并与投资方谈判商定。{6}

3.融资租赁继续盘活固定资产。融资租赁作为一种现融资方式，能够通过融物的方式实现融资目的，拓宽承租人的融资渠道，为基础设施建设融资提供了又一新方向。对于杭州湾新区BT+产业基金创新模式建成并回购的基础设施可以探索售后回租的方式，采用融资租赁能够盘活已投入的固定资产，有效释放政府前期投入的财政资金，并且用于固定资产的再投资。通过融资租赁放大政府的投资规模和投资乘数效应，将有限的财政资金发挥最大的效用，进一步提高财政资金的使用效率。{7}

同比传统模式下城市基础设施建设项目，杭州湾新区BT+产业基金创新模式仅在成本控制方面的比较优势已初现端倪，随着项目滚动开发基金二期、三期成本领先优势将得以进一步巩固。杭州湾模式推动了宁波基础设施建设管理体制创新改革，实现了政府、企业、银行、民间资本和社会资金多方受益、合作共赢的新局面，有利于形成基础设施建设资金的高效运作和可持续来源，为杭州湾新区基础设施建设提供了全新思路并具有在更大范围内推广的现实意义。

注释：

{1}周磊，周正康.市政项目的BT融资风险的防范和控制研究[J].现代管理科学，2004（9）：108-109

{2}王耀辉，马荣国.基础设施建设BT项目融资风险模糊评价[J].交通运输工程学报，2009（9）：103-107

{3}刘勇.中国地方政府及融资平台债务问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012

{4}陈湘生，容建华等.BT模式在深圳地铁5号线工程中的应用与创新[J].铁道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亚产业基金的发展及对中国的启示[J].经济导刊，2007（5）：50-53

{6}严玲，赵华，杨苓刚.BT建设模式下回购总价的确定及控制策略研究[J].财经问题研究，2009（12）：75-81

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二、重大专项财务管理存在的主要问题及改进

（一）重大专项预算调整的合理性

重大专项预算，企业初始申报到国家批准立项需要经历漫长的过程。企业从初始在单位内立项时已经着手了相关的行动项和资金投入，待项目最终得到国家级批准立项为重大专项，其进度往往已完成大半，其当初项目预算可能只是初步计划，项目在具体执行过程中需要对原有计划进一步论证、试验和修正。项目预算需要在课题结题前需要修3E，以达到与实际相一致。218号文要求执行重大专项课题单位每年在8月份上报预算调整，执行单位需要在课题结题前及时按规定时间、程序作相应报批手续，根据预算调整的内容上报相应单位管理级次。允许预算调整在一定程度上遵循了预算管理原则和实现重大专项顺利结题的合理性。

（二）资金来源挂账的合适性

从218号文上规定，涉及重大专项资金的企业应设立专门账户，专款专用，银行有义务监督资金支取，重大专项管理单位有监督、检查权。企业收到重大专项资金按规定设立专项账户，按218号文要求，支付项目所发生的支出。其资金是否恰到好处是需要专家组进行验收确认和认可，其溢余资金原则上是返还财政部。但资金在会计账务上如何处理，尚未有明文规定，企业只能遵照已有的会计法规作合理的判断，暂挂在专项应付款或其它科目。会计科目所挂的专项资金最终如何结转，也没有明文规定。

（三）涉及增值税进项税额处理问题

从项目批准立项到项目课题验收，一般要经历几个会计年度。为完成技术研发，企业不仅需要购进营业税业务服务还需购进涉及增值税业务的材料和设备。营业税业务服务直接记入采购成本账，但购进增值税业务的进项税，企业能否进行抵扣和用国拨资金支付就会产生问题。重大专项资金是有专门用途，是严格按预算进行支付的，增值税的进项税额无论是否抵扣，是存在不同级次的。企业进项税额抵与不抵？进项税额若不能抵扣，则按属地原则增加当地的税收收入；若能抵扣，计入项目支出金额就相应减少了所抵扣进项税额部分金额，用自有资金还是用国拨资金支付是给企业判断带来困惑。

作为重大专项实施过程中涉及增值税进项税额是否能抵扣呢？笔者认为是需要区别对待。

不妨先看看涉及增值税进项税额的相关规定，根据《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，纳税人购进货物或者接受应税劳务支付或者负担的增值税额为进项税额。从销售方取得的增值税专用发票上注明的增值税额准予从销项税额中抵扣。《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十三条规定及条例第十条相关规定，相关进项税额不得从销项税额中抵扣的五种情形以及明确非增值税应税项目规定。其进项抵扣按税法规定可采用排除法，只要不属于增值税暂行条例及相关法规规定不予抵扣的范围，其进项税额就可以抵扣。一般纳税人取得增值税专用发票的，其进项税额可以按规定认证抵扣。由于重大专项由其项目的特殊性，是属于国库资金支付，是国家级立项科题。其进项税额是否能抵扣还要根据其专项能否成为无形资产——技术产权而论。重大专项课题也属于科研课题，属于会计科目核算上的研发支出，所不同的是该课题是国家级立项，由国家拨款资金支付。在218号文没有特殊规定的情况下，按现行科研相关规定判断。该重大专项课题经立项是进入了研究阶段，是否形成成果，要最终经过财政部组织或委托专家评审通过。那么可有以下几种情况：

1.课题进行研发活动，通过验收形成了无形资产。

这种情况下，研发活动所耗用的购进货物应属于用于“非增值税应税项目”，进项税额应转出并计入该无形资产的账面价值。从技术成果来看，应全额形成无形资产，此类无形资产是技术特征，其转让是征收营业税，所以重大专项所购进物资（设备）的进项税额不允许抵扣，应作进项税额转出，其税额计入采购成本，应用专项资金支付，价税均计入专项支出。

2.课题研究后经验收后形成研究成果，并利用研究成果，在开发阶段生产出了材料、装置、产品等。

3.课题虽进行研究活动，但课题最终未能通过验收，未形成研究成果。但在开发阶段所购的材料、设备等不用产生经济效用。

2和3两种情形因不属于“管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质的非正常损失”，亦不属于不得进行进项税额抵扣的其他情形，故前述二种情况，应认为是正常损耗，所耗用的购进货物相应进项税额应允许抵扣，无须转出。但不同的是不得使用重大专项资金，只能使用自有资金支付，计入专项金额部分为不含税金额。

通过上述分析可以总结出：重大专项若经财政部验收通过形成无形资产，则进项税不予抵扣，需全额转出，用国拨资金支付；若验收未通过，则不能形成无形资产，只能作为研发费用，其进项允许抵扣，但不能用国拨资金支付进项税，只能用自有资金支付。

（四）全部经费形成资产问题

重大专项全额经费在通过财政部认可的财务验收后，再作最终处理。重大专项最终全部或部分形成无形资产，或部分形成部分固定资产，尽管218号文未有明确。在218号文中第四十三条“行政事业单位使用重大专项资金形成的固定资产属国有资产，一般由项目（课题）承担单位进行使用和管理，国家有权进行调配。企业使用重大专项资金形成的固定资产，按照《企业财务通则》等相关规章制度执行。重大专项资金形成的知识产权等无形资产的管理，按照国家有关规定执行。重大专项资金形成的大型科学仪器设备、科学数据、自然科技资源等，在保障有关参与单位合法权益的基础上，按照国家有关规定开放共享，以减少重复浪费，提高资源使用效率。”该规定是从资金执行角度管理经济业务。严格来说，重大专项设立的初衷是解决某专项技术（领域）瓶颈，形成的成果应与投入的资金额相匹配。

笔者认为，重大专项是国家投入专项资金来研发技术，应分情况进行处理：《企业会计准则》规定，企业内部研究开发项目的支出，应区分研究阶段支出与开发阶段支出。研究是指为获取并理解新的科学或技术知识而进行的独创性的有计划调查；开发是指在进行商业性生产或使用前，将研究成果或其他知识应用于某项计划或设计，以生产出新的或具有实质性改进的材料、装置、产品等。从专项资金的用途来看，主要是进行技术成果研究或消化吸收，属开发阶段和技术类别。根据会计的重要性和充分披露原则，将开发阶段的研究开发费用列为资本化支出更能体现原则要求。重大专项结题若通过验收，应全额形成资产，根据技术属性则为无形资产类别较妥当，这样与所投入的资金额相对应。在研发过程中购置的固定资产作为固定资产备查账处理。因为重大专项研究所购的固定资产是有专门用途，在未来不一定给企业带来经济价值；若作为固定资产管理，无形资产入账价值是取得的成本价加中介费用组成，所投入资金部分形成无形资产，其无形资产的账面价就相对较低，但后期固定资产折旧不能明确受益对象来承担。重大专项结题若不能通过验收的，所发生的支出只能作为研发费用支出，所购的固定资产也作为固定资产备查账处理，专项资金的合理支出由国家承担，不合理支出和余额应退还国家，结转专项资金和课题支出科目。

（五）成果归属问题

重大专项课题最终需要通过财政部认可的课题验收才算终结。对所投入的资金形成技术成果以及在研发过程中所购的固定设备价值，归属于出资人是国家还是研发单位是没有定论。在218号文中第四十条“重大专项项目（课题）通过验收后，各项目（课题）承担单位应当在一个月内及时办理财务结账手续。项目（课题）资金如有结余（含处理已购物资、材料及仪器、设备的变价收入等），应当按照财政部关于结余资金管理的有关规定执行。”文中并未予以明确，只提及成果共享。企业作为一个独立的经济组织，若让成果共享，没有获得相应经济利益，很难确保企业有意愿去执行。

国拨资金的用途，是国家无偿或有偿提供给单位，还是作为国家投资，在企业日后形成成果时收回作为经济回报是需要商榷的。

1.若国拨资金是国家无偿提供给企业或科研单位，其成果也归属于企业，那么根据现行会计准则判断，这种资金相当于政府财政资金补助，有明确的投出用途，全额作为非税资金，企业需对所接受的资金转入资本公积，由全体股东所享有。其课题支出应全额转为无形资产，其中作为设备的固定资产在固定资产登记簿中反映，所形成的无形资产在后期摊销时费用不得在所得税前抵扣。

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中图分类号:F32文献标识码:A

长期以来,由于林业生产周期长,对自然的依赖较大,造成林业投入的风险性较大,致使资金短缺一直是困扰林业、制约林业发展的难题。尽管中央政府对林业的投入不断加大,也从一定程度上缓解了长期以来对林业投入的不足,但中央财力有限,现有林业资金仍然不能满足社会发展和林业生产的需要。在当前我国国内外经济环境、市场态势及体制背景发生根本性转变的情况下,如何树立新的投融资观,转变财政支持方式,探索多元化的投融资渠道,以制度创新吸引各类投资主体参与林业建设等,是新时期林业建设必须面对的现实问题。

一、我国林业投融资现状

我国林业投入资金主要来源于国家财政投入、专项贷款、林业自筹资金以及外资投入等方式,其中国家财政投入占据主导地位。2007年林业系统实际到位各类建设资金793.68亿元,比2006年增长25.78%;资金到位率为93.15%,与2006年基本持平。其中,中央林业资金522.46亿元,占全部林业建设资金总量的65.83%,同比下降5.34%。在中央林业资金中,国家预算内基本建设资金24.10亿元,同比增长97.87%;国债资金56.87亿元,同比增长15.52%;中央财政专项资金331亿元,增长10.26%;其他国家预算内资金110.49亿元,增长26.32%。实际利用外资规模达到7.86亿美元,比2006年增长0.64%,占全国利用外资总水平(826亿美元)的0.95%。其中,国外借款1.69亿美元,外商直接投资5.81亿美元,无偿援助0.37亿美元,分别占林业实际利用外资总规模的21.49%、73.86%和4.65%。全部林业投资完成额达到645.75亿元,比2006年增长30.25%,其中,林业基本建设投资完成629.72亿元,同比增长31.47%;更新改造投资完成11.24亿元,同比下降19.37%;森工其他固定资产完成投资4.79亿元,同比增长67.48%;国家投资完成448.61亿元,占全部林业投资完成额的69.47%。

从结构看,营林固定资产投资完成621.71亿元,比2006年增长29.93%;森工固定资产投资完成24.04亿元,同比增长38.96%。在林业基本建设投资完成额中,营林基本建设投资完成615.11亿元,比2006年增长30.66%;森工基本建设投资完成14.62亿元,比2006年增长77.64%。营林基本建设和森工基本建设投资比由2006年的57∶1调整

为42∶1。

二、我国林业投融资体制存在的问题

(一)国家投入相对不足。我国林业投入的绝大部分来自于国家财政,近几年来国家对林业的投入虽有增长,但数量有限,与林业生态环境建设面临的形势和林业产业建设肩负的任务相比,还存在突出的矛盾。投资总量不足仍然是制约林业发展的主要因素。林业投入总量与实际需求之间存在着显著的差距,远不能满足林业生态建设的客观需要。例如,全国林业生态重点建设工程国家“九五”计划投资规257,131亿元,而实际投资只有167亿元,缺口达90多亿元。根据林业“十五”规划,全国野生动植物保护体系建设,森林防火、森林公安、森林病虫害防治和林业基础设施建设需要国家投资分别为58亿元和243亿元,年均1,116亿元和4,616亿元。而2007年这两项投资实际却仅为 211亿元和616亿元,资金满足程度只有18.1%和14.2%。同时,有限的财政资金主要集中在工程建设上,而投向后续管护的比例很低,严重影响了林业建设成效的巩固,不利于森林生态效益的持续发挥。

(二)资金结构不合理。从资金来源结构看,林业建设资金绝大部分来源于财政资金,而利用银行贷款、外资以及引导社会闲散资金进入林业建设力度较弱,多渠道参与林业建设力度不够。2007年中央林业投入占了林业建设资金总量的73.65%。除中央林业投入、林业治沙贴息贷款、育林基金和外资中的无偿援助和借款外,非政府因素投入到林业的资金仅包含了外商直接投资的3.54亿美元、林业自筹资金中的18.8亿元和林业其他资金33.26亿元中的一部分。

从资金使用结构看,由于资金主要来源于国家财政投入,决定了林业建设资金的使用方向主要投向重点生态工程建设。在生态建设中又主要用于了造林方面,对中幼林抚育、森林资源保护、病虫害防治、林业基础设施建设等方面的投入受资金总量和其他原因的制约长期得不到重视,客观上形成了建设与巩固、造林与保护不相协调,从而影响了资金的使用效率和林业建设成效的巩固。在以生态建设为主的宏观政策背景下,由于生态建设工程资金需求量大,在资金来源渠道单一、总量有限的情况下,不可能有太多的资金投入到对林业产业建设的扶持上来。加之森林资源管理政策的制约和林业长周期、高风险、低收益的特点,使得林业产业发展很难从市场其他渠道获取所需要的资金,这就使得对林业产业体系的投入基本处于萎缩和停滞状态。

(三)资金管理成本高,使用效率低。虽然国家对天保、退耕还林(还草)等重点工程明确规定了“任务到省、责任到省”,但需要国家投巨资进行生态建设的地方往往是经济发展水平较低的地方,地方财政本来就十分紧张,无力对重点工程的实施予以地方配套,因此使得地方的首要目标是怎样争取到尽可能多的中央投入资金,其次才是怎样使用和管理,怎样应付中央的检查。改革开放以来,我国相继启动了17个林业重点工程用于推动生态环境建设,为了便于管理,2000年整合为5大林业重点生态工程。即便是如此,一个省、一个市或一个县都可能同时有几个国家投入的林业重点生态工程,而每个工程资金又都要求专款专用,封闭运行。这样的局面,一方面为地方弄虚作假骗取资金提供了条件,造成了工程实施中资金被挪用,或谎报面积骗取资金的案件屡见不鲜,也造成了林业建设资金的大量浪费和无效使用;另一方面政府为了提高资金使用效率,避免在资金使用中出现这样或那样的问题,从中央到地方各级政府都千方百计地对下一级政府进行监督和检查,再加之多项工程和各项工程资金繁琐的来源结构和使用方式,使得整个林业建设资金使用的管理监督成本很高。

三、完善林业发展投融资机制对策

(一)积极采取措施,增加信贷资金投入。我国目前具有政府扶持性质的林业贷款资金,主要是林业治沙贴息贷款和国家开发银行发放的速生丰产用材林基地项目贷款。尽管它们在林业建设方面发挥了重大作用并取得了很大成绩,但与目前林业发展的实际需要还有很大的差距。今后,应从以下几个方面完善国家林业信贷资金投入政策与管理机制:(1)建立中长期低息商品林贷款体系。从商品林长期稳定的发展需求来看,我国应尽快建立中长期商品林低息贷款体系。对于林业产业结构调整、林产品加工利用、林纸结合促进林纸业共同发展、竹藤花卉等具有很大发展潜力的林业产业发展,也应当给予低息贷款支持;(2)加大林业政策性贷款投入力度。目前,我国只有国家开发银行经营商品林基地等林业政策性贷款。由于该银行没有普遍设立基层经营机构,贷款项目的审批均由总行实施,因此国家开发银行承办的林业贷款项目很少,贷款数量与林业建设实际需求相差甚远。“十一五”期间,应继续设立林业政策性贷款,增加中国农业发展银行、中国农业银行等贷款机构,主要用于发展商品林和山区脱贫致富,改善生态环境建设项目建设;(3)稳定林业信贷资金财政贴息扶持政策。在林业建设需要大量资金投入的情况下,应继续稳定林业治沙建设政策性和商业性贷款财政贴息政策,充分发挥财政贴息资金经济杠杆作用,积极引导信贷资金和社会各界自有资金投入林业建设;(4)由于林业建设项目周期长,前期投入较大,因此需要适当延长造林项目贷款期限,贷款期限灵活设置,林业长期贷款可以放宽到12～15年,甚至更长一点的时间。

(二)加大对非公有制林业的政策支持力度。目前,由于改革严重滞后,我国林业还没有建立起与市场经济机制和社会发展要求相适应的林业管理机制和运行机制,影响了市场在林业资源配置中基础性作用的发挥,限制了非公有制林业经营者参与林业建设,制约了林业生产力的发展。加大对非公有制林业的政策扶持,是运用财政手段促进林业改革的重要方式,也是发挥财政政策宏观调控作用的内在需要。财政支持非公有制林业发展,关键在于为其创造良好的政策环境和投资环境,使其有充分的发展空间。商品林建设对非公有制林业经营者开放,各种经济成分平等竞争。对私有商品林,要切实保护所有者的合法权益;对公有商品林,要通过个人承包等形式引入民营机制,优化公有制的实现形式,降低经营成本,提高经营效率。对于私人已取得林地使用权的,鼓励发展成私有林;私人尚未取得林地使用权的,也可将林地使用权承包、租赁、转让或无偿划拨给个人,鼓励发展私有林。

(三)改革现有的采伐限额制度。目前,我国实行了采伐限额管理制度,森林采伐限额要一级一级地下达,我国林业法律法规对林木采伐的年龄、方式都有严格的规定,采伐林木还要受到国家森林采伐限额和木材生产计划的严格控制,个体私营造林者因此而得不到及时合理的经济回报。我国实行采伐限额管理制度已有多年,事实上,采伐限额制度没有使森林资源真正得到有效的保护。由于采伐管理办法和采伐限额不科学、不合理,需要继续对其进行深化改革。区别森林的不同属性、区别商品林的不同所有制性质,实行不同的采伐管理制度。对生态公益林(防护林和特种用途林)进行严格管理,以发挥其生态功能、满足社会需求。其他生态公益林只能进行抚育和更新性质的采伐,具体采伐年龄、采伐方式由国家统一规定。商品林采伐应由蓄积控制转变为面积控制。

(四)积极培育活立木市场。要尽快完善森林资源流转机制。要在明晰产权、减轻税费负担的基础上,积极发展活立木市场。一是要制定活立木市场交易规则。要确定转让内容、转让范围和转让双方的必备资格,规范转让合同,明确转让森林的采伐申请和伐后更新要求及管理程序,以规范活立木交易活动;二是要制定和颁布活立木交易指导价格,消除活立木交易价格与实际价值的过大差异,促进平等交易;三是要制定活立木交易鼓励政策,降低交易成本。国家林业主管部门应尽快制定有关森林、林木、林地使用权流转的管理条例,以及相配套的规章制度,规范流转行为,保障林木所有者和非公有林经营者的合法权益。

(作者单位:泰山风景管理委员会)

主要参考文献:

篇（4）

为了适应新形势下政府的财政管理工作，满足建立公共财政的要求，2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），明确了政府非税收入的概念和管理内涵。接着，各地政府财政部门逐步开始推行，高等学校也纳入了这一改革的范围。

一、政府非税收入的内涵和改革的主要内容

1. 政府非税收入的内涵

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

政府非税收入是政府收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

2. 政府非税收入改革的主要内容及意义

（1）取消单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户。财政部门通过非税收入财政专户收缴资金，对执收单位的收缴业务实施管理和监督，从而改变现行由学校等执收单位自己开票、自己收款、自己存储的方法。

（2）征收程序和管理方式发生变化，收缴分离，实行“单位开票、银行代收、财政统管”的新模式。即由各执收单位按照经政府相关部门批准的收费项目，开具统一的非税收入缴款凭证，交于缴款人，缴款人持票到财政指定的银行代收网点去缴费，资金由银行直接缴入同级财政非税收入专户。

政府非税收入改革从某种程度上来说实现了收费与现金的彻底分离，是进一步贯彻“收支两条线”的重要形式和手段。实行票款分离的办法，一方面有效地防止了资金在执收部门的沉淀，有助于财政资金的及时入库，杜绝单位不及时入库、随意占用、挪用资金的现象。另一方面，规范了收费管理，有利于加强收费监督，增强了非税收入收缴的透明度，对从源头上防范腐败起到了积极作用。

二、实行政府非税收入改革对高等学校的影响

在实行政府非税收入改革前，各地高等学校陆续实行了部门预算、预算外收支两条线、国库集中支付等项改革，这些改革政策的实行对高校的财务管理产生了较大的影响，同时也为进一步实施非税收入改革做好了一定的铺垫。政府非税收入改革给高校带来的影响和变化主要有以下几个方面：

1. 上缴的范围扩大，学校资金进一步向财政高度集中

目前，高等学校的资金来源主要有“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”等九个方面，其中“费”即学校按照规定收取的各类学费等，这部分收入占学校收入的一半以上，对学校有着举足轻重的作用，尤其是在目前国家拨款明显不足的情况下。近年来高校逐步实行预算外收入上缴，实行收支两条线管理，并逐步实行国库集中收付，政府推行的非税收入改革应该是收支两条线管理的进一步深化。从非税收入的定义可以看出，非税收入的范围较预算外收入更广，高校的大多数收费行为都属于政府非税收入的管辖上缴范围。学校能调控的资金量将继续减少，学校资金运行的成本将继续加大，从某种意义上说，削弱了高校资金的管理权和自。过去，学校为了节约资金成本，合理调度资金，占用了一些代管、往来资金，而政府非税收入的改革、部门预算的执行不利于学校对往来资金和代管资金的合理调配和管理。

2. 收费方式的改变

高等学校经过连续几年的大规模扩招，各高校的学生人数连续翻番，各类学生种类繁多、收费工作量大，学校的收费方式已经从原来的单纯手工开票收费转向电脑开票、计算机管理、信用卡缴费等。在实行预算外收支两条线后采取了集中汇缴的方式，但收费还是依托银行和学校共同收取，在每年开学初，收费量集中时，由银行批量代扣，事后统一集中打印发票发放，收取的费用并没有直接进入财政专户。但实行非税收入改革后，将改变原有的收费方式，即由单位开票、银行代收、直接进入财政非税收入专户。

3. 核算方式和管理内容模式的改变

目前高校收费核算和管理仅限于学校内部，即学校各相关职能部门之间。而在实行非税收入改革后，学校的管理范围将更为扩大，扩展到财政、银行等相关部门，管理的内容将更为详细。

三、政府实行非税改革后高校应采取的对策

政府非税收入改革是国家财政改革的一项重要措施，其重要性不言而喻。但许多部门的领导对于政府非税收入的属性缺乏足够的认识，甚至认为非税收入不是正规的财政资金，尤其是对于具有独立的法人资格高校来说，这种观念更是根深蒂固。因此，转变观念、提高认识是积极适应财政改革的要求，是做好政府非税收入改革的重要思想保证。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的规定》中明确规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。”非税收入是政府性资金，其所有权属于国家，调控权在政府，管理权在财政。要充分认识到加强政府非税收入管理的根本目的是为了规范管理，是深化财政改革的需要，是我国当前市场经济条件下理顺政府的关系，健全公共财政职能的客观要求。这与国家积极支持各项行政事业发展的目标并无矛盾。改革不是要束缚各项事业发展的手脚。因此，高校应主动适应非税收入改革，处理好以下几方面的关系：

1. 正确理解非税收入与预算外资金的关系

政府非税收入与预算外资金相比较，无论从概念上还是从外延上既有区别又有联系，正确理解非税收入的准确含义，是适应政府非税收入改革的前提和关键。

区别：（1）从概念上来说，两者分类的方式和强调的内容不同：非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，强调的是没有纳入政府预算管理的这部分资金。（2）从外延上来说，两者包含的范围不同，非税收入涵盖了国家税收以外的内容，范围大于预算外资金，而预算外资金对于学校来说通常是指收费资金。

联系：预算外资金所包含的内容是非税收入内容的一部分，但却是规范政府非税收入，强化非税收入管理的核心内容。与预算外资金比较，非税收入对资金的定性更为准确、合理，更符合公共财政改革的要求。随着公共财政观念的强化，国家财政预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入将取而代之。

新的政府非税收入除了收费资金以外，还包括了国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入等。“国家资源”、“国有财产”是非常广泛的概念，如何理解？对于高校来说，学校的资源都应是国有，这些行为在学校都存在，如何界定，是否全部都应纳入管理的范围？这些问题都有待探讨。

2. 正确处理政府非税收入管理与会计核算工作的关系

政府非税收入改革的执行将引起高校的核算模式、程序的变化。近年来，财政改革不断推行，但相应的配套管理措施均没有出台。目前1998年颁布的《高等学校会计制度》已不能适应改革的需求，而事业单位的会计制度又不能完全适应学校的实际情况，高校只能根据实际情况来进行会计核算。为了避免非税收入核算的不规范引起的一系列问题，从政府部门来说，应结合政府收支分类科目的改革，完善政府非税收入的管理体系。一方面规范和完善政府非税收入征收和使用，完善财务、会计活动的法规制度。另一方面，根据目前各地执行的情况，完善现行规章，包括内涵的界定，增强可操作性。

从学校来说，实行政府非税收入改革后，高校的会计核算科目应及时调整，根据非税收入核算的内容进行相应增加或减少。比如建议取消负债类“应缴财政专户”科目，增加“应缴政府非税收入”科目，用于核算高校应缴和实际缴入的非税收入款项。同时考虑到高校非税收入包含的具体项目较多而且繁杂，一些收入涉及学校分配政策，为便于管理，建议设置收入分类明细科目或利用财务软件进行项目明细核算。

3. 正确处理财务收费管理系统与财政信息管理系统的关系

高校不同于一般的行政事业单位，收费行为有着特殊性，存在收费项目多、人数多、金额大、收费时间集中等特点。目前学校学生学费等在经过了多年的磨合后采用电脑收费程序已基本完善，数据中学生的基础资料也较为齐全。同时学校基本上采用了校园网络查询系统，实现学生收费情况的实时查询，便于收费管理。实行非税收入改革后，学校从开票到学生缴费、收入实现将存在着一个时间差，因此学校应与财政积极沟通，在现有的收费管理系统基础上实现与财政信息管理系统进行对接，建立信息共享平台。同时学校、银行、财政三方还要完善收费的方式，保证每年开学学生缴费、注册、选课，学校正常教学活动的开展。

4. 正确处理政府非税收入管理与学校内部控制的关系

（1）内部岗位设置体现不相容原则

政府非税收入改革给会计核算带来了新的变化，会计人员岗位分工也带来了变化。学校要根据实际情况，按照内部控制不相容职务相分离的原则重新进行岗位的设置或调整，明确职责权限，以保证政府非税收入的管理，包括应收账款、已收情况、财政、银行、学校之间的对账等环节。

（2）加强票据管理

票据是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。票据管理是收入管理的源头，因此加强票据管理，有利于规范单位的财务收支活动，保障单位的收入，从源头上治理腐败。目前高校使用的票据种类有行政事业单位收费收据、内部结算凭证、捐赠票据以及经财政批准的电脑收费收据。由于学校收费项目繁多，各种违规使用票据现象时有发生，如使用不规范、票据混用等现象。实行非税收入改革后，学校要进一步加强票据管理，做好票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、核销手续，严格执行有关的票据管理规定。

（3）进一步加强收费行为的管理

清理收费项目。首先要按照国家的规定，严格收费的报批制度，同时积极响应国家的有关政策，实行收费公示制度，亮证收费，让全校乃至全社会都来进行监督管理，杜绝乱收费现象。进一步做好学生的学费收缴工作管理，是实现非税收入的重要保证。学生欠费一直是困扰学校的老大难问题，为了降低学生欠费率，各校都想尽一切办法，包括积极推行助学贷款、学费减免、提供勤工助学岗位、将催缴欠费与院系经费酬金挂钩等。但随着非税收入的改革，在收费的各个管理环节方面可能会带来一些漏洞，如学校开票、学生到银行的实际交款情况，相互衔接如果不到位将会导致学费不能及时催缴，征收收入下降。加强其它收费行为的管理。在学校除了学历教育之外，还存在很多非学历的教育如各种培训班、联合办学等，这些也是学校收入的一项重要来源。因此，学校在规范收入行为的同时，也要保证院系创收积极性。因此学校应适应改革需要，及时调整相关校内政策，通过制定合理科学的收入收缴、支付结算流程保障学校、院系增加收入的积极性。

（4）强化预算管理控制，提高资金使用效益

部门预算虽然执行了几年，但由于高校的特殊性，一直存在着校内外预算两张皮的现象。国库集中支付、非税收入的改革等财政政策的执行，对高校的预算管理提出了越来越高的要求，因此，高校要进一步加强预算管理，对预算编制合理性、执行的严肃性、分析的科学性、考核的规范性等一系列环节进行控制，建立科学的预算控制体系，及时分析和控制预算执行差异，使得预算的编制和执行不断趋于科学合理，真正达到财政改革的目的。

篇（5）

站在这个新的历史起点，在国内PE行业的发源地北京，有必要审视PE内部正在发生怎样的深刻演变，又面临着哪些新的挑战，未来又将带来怎样的精彩？

“国家队”入场

国企和金融等供给侧改革政策频出、国家引导金融资本服务实体经济、PE机构转型创新等三大历史潮流不期而至，在国家政治中心、央企总部、PE策源地的交织之下，PE行业注定会产生新的化学反应。

和20年前北京市级层面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策红利的催动下，传统金融机构及国企资金全面涌向私募股权投资领域的时代正在到来。

2016年8月18日、9月26日中国国有资本风险投资基金、中国国有企业结构调整基金陆续成立。前者总规模约2000亿元、后者总规模约3500亿元，两大千亿级国字头投资基金的落地，被视作PE市场“不可忽视的力量”。

中国国有资本风险投资基金由国有资本运营公司试点企业中国国新控股有限责任公司作为主发起人和控股股东，联合中国邮储银行、中国建行、深圳市投资控股有限公司等机构共同出资设立，以服务央企发展为基本定位。按照国资委说法，该基金立足于运用市场机制推进国家战略实施，按照市场化、专业化原则运作，在回报良好的前提下，主要投资于企业技术创新、产业升级项目。

私募股权投资基金中的巨无霸――中国国有企业结构调整基金则由央企国有资本运营公司试点企业中国诚通作为主发起人，牵头中国邮储银行、招商局、中国兵器、中石化、神华集团、中国移动、中国交建、北京金融街集团、中国中车等组建。中国诚通集团总裁、国企结构调整基金董事长朱碧新表示，基金将重点研究把基金用在调结构的项目上，基金希望80%的投资都用在国有重点骨干企业结构调整上。基金将支持央企的并购重组，重点支持在装备制造、电力、钢铁等领域的央企间进行强强联合；促进通信、电力等领域中央企业间的专业化重组整合；推动煤炭等领域的优势央企实施全产业链整合；支持优势中央企业为获取关键技术、战略资源等方面开展境内外并购。

“随着政府支持‘双创’力度的进一步加大，会有更多的国有资本通过设立股权投资基金的方式支持实体性经济发展。当前社保基金、保险基金、银行资金开展股权投资已经逐步在放开，可以预见市场的资金未来是充裕的。” 中国股权投资基金协会会长邵秉仁判断。

近年来，随着国内传统金融业的改革进程加快，银行、保险、证券、信托相继被允许获得私募基金管理人牌照，在PE这个舞台上，传统金融机构的份量开始变得越来越重。

2016 年4 月，银监会、科技部、人行联合《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》，指导意见确定了北京中关村国家自主创新示范区等第一批试点地区和国开行、中国银行、恒丰银行等十家试点银行，试点银行可利用自有资金设立投资功能子公司对试点园区的科技创新企业进行股权投资。投贷联动试点突破了当前的商业银行法，使得商业银行参与私募股权投资可通过集团内部投资功能子公司进行。与此同时，2016年9 月14 日，银监会主席尚福林在中国银行业协会第七届会员大会二次会议上表示，要允许有条件的银行设立子公司从事科技创新股权投资，通过并表综合算大账的方式，用投资收益对冲贷款风险损失，这意味着更多的银行体系资金将获准进入创投市场。

中国保险业经历了6年的高速发展，2016年保险业资产规模跨过了12万亿量级，险资投资渠道的放宽也成为近几年的政策主基调。自2010年8 月初，保监会下发《保险资金运用管理暂行办法》，允许险资投资PE 首度开闸后，险资作为GP （普通合伙人）参与私募股权基金投资已有一段时间。在此之前，保险公司更多的是作为LP（有限合伙人） 参股PE基金的形式参与到股权投资领域。

2014年8月保险业“新国十条”，即《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》以来，险资运用政策陆续放宽。“新国十条”鼓励保险公司通过投资企业股权、债权、基金、资产支持计划等多种形式，在合理管控风险的前提下，为科技型企业、小微企业、战略性新兴产业等发展提供资金支持。为贯彻落实“新国十条”精神，2014年12月31日，保监会批准保险资金设立私募基金，并采用有限合伙制的组织形式，以股权方式直接和间接投向相关中小微企业。这被业内人士看作是险资直接参与到私募基金、激发险资活力一大动力。

2015 年9 月，保监会《中国保监会关于设立保险私募基金有关事项的通知》，《通知》进一步扩大了险资的投资范围，并立足支持国家战略和实体经济发展，结合保险资金期限长、规模大、负债稳定等特点，对设立保险私募基金进行了具体规范。

经历了监管层的逐步放开，保险公司目前可进行直接投资、作为LP或作为GP 投向私募股权投资基金、创业投资基金、并购基金、夹层基金、房地产基金。截至2016年底，获得“PE投资牌照”的保险公司已有十余家。

券商直投作为最早进入私募股权投资领域的传统金融机构，经历了从直投子公司进行直接投资到设立直投基金进行投资，再到直投子公司及直投基金的设立条件进一步宽松，成为目前传统金融机构中参与私募股权投资领域的排头兵。截止2015 年底，共有62 家券商直投子公司，主要通过设立直投基金进行投资。目前证券公司参与私募股权投资的模式主要是通过直投基金进行投资，直投基金进行投资以募集资金设立私募基金形式开展非标股权投资及债权投资。而私募基金子公司自有资金只能跟投其本身及其另设的私募机构发起设立的私募基金，不能以自有资金投资其他企业股权或债权。

监管层在2014 年对信托公司设立直接投资专业子公司正式开闸。目前，信托公司除了可通过信托计划直接投资未上市公司股权或通过投资私募股权投资基金间接投资外，也可通过设立专业子公司作为GP 参与私募股权投资。

邵秉仁透露，截至2016年9月份，国内存续的各类政府性引导基金规模达到3.3万亿元，已占到股权投资市场总资本额的存量一半以上。

母基金兴起

和“国家队”入场同时引发PE巨变的是母基金（FOFs）时代的开启。2015-2016 年中国股权投资市场新机构的不断涌现，为母基金的发展提供了广阔空间。2016年被业界称为母基金元年。

据清科研究中心的《2016年中国VC/PE母基金发展研究报告》分析，自2015年起，我国VC/PE母基金就呈现爆发式增长。这其中，影响的因素众多：首先，2015年起国家全面开展大众创业、万众创新，相关扶持政策落地为创投基金的募集创造了更好的政策和市场环境；其次，国内正处于技术革命端口，基于互联网创新层出不穷；再次，不断拓展多层次资本市场体系，也为VC/PE的退出提供了更为宽广的退出渠道；此外，在结构转型的大背景之下，新经济和新行业受到资本市场的格外关注，在大众创业、万众创新的背后，是日益增加的VC/PE等投资于一级市场的股权投资基金，各种制度红利为VC/PE母基金带来历史性配置机遇。

在FOFs市场，国有资本同样表现出强劲势头。

以市场化“母基金”方式运作的政府引导基金2016年延续强劲发展的势头。在国家层面，继2015年推出国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，2016年中央财政又推出了先进制造业产业投资基金，支持制造业强国建设，这些基金的规模都高达数百亿元。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现，遍及科教文化、产业投资等各个领域，出现了一批诸如“一带一路”、PPP、文创、产业引导等主题基金。

数据显示，截至2016年6月底，中国私募股权市场上活跃的FOFs共计1175支，管理资本总量近2.5万亿元人民币。而从中国私募股权市场的人民币VC/PE母基金类型来看，政府引导母基金共有676支，占1013支人民币VC/PE母基金总数的66.7%。这其中，国有企业参与设立的市场化VC/PE母基金和民营资本运作的VC/PE母基金分别为109支和228支，仅占总数的10.8%和22.5%。从区域来看，北京地区累计成立近90支政府引导基金，居各地区之首；另外广东和浙江地区引导基金设立相对活跃，基金数量均逼近北京。

从可投资资本量角度分析，政府引导基金披露的617支基金可投资本量共1.1631万亿元人民币，占总可投资本量的81.4%；151支民营资本运作的VC/PE母基金披露的募集规模为1242.97亿元人民币，占总可投资本量10.8%。57支由国有企业参与设立的市场化VC/PE母基金披露的可投资本量共1419.53亿元人民币，占总可投资本量的9.9%，与政府引导基金和民营资本运作的市场化VC/PE母基金在规模上有一定差距。

从平均可投资资本量来看，政府引导基金的平均可投资本量低于国有企业参与设立的市场化FOFs，但略高于民营资本运作的市场化FOFs。国有企业参与设立的市场化FOFs的平均可投资本量最高，为24.90亿元人民币，这与国有企业自身管理的资金规模较大有密切联系。民营资本运作的市场化FOFs平均可投资本量为8.23亿元人民币。政府引导基金平均可投资本量为18.85亿元人民币，这也与政府引导基金希望用少量资金撬动更多社会资金带动产业升级的初衷有关，单支政府引导基金的规模并不大。

在管理十余只地方政府母基金的盛世投资董事长、首席执行官姜明明看来，中国母基金目前发展虽快，但整个市场格局尚未确定。他认为，中国私募股权母基金发展的潜在动力来源于以下三点：一是政府的大力推动，这届政府是对创新创业特别重视，把创新驱动作为国家战略。“可能大家有感受，以前政府推创新并不是特别积极。但是到了这届政府的时候，随着人口红利、进出口贸易包括投资效益的下降，创新驱动真的成为国家战略。”二是政府财政资金的运用的市场化，政府对创新创业的支持，从前十年基本是以无偿拨款的形式转为投资，拨改投是一个很重要的趋势，预计未来无论是在创投引导基金还是在产业引导基金方面，都会有更多政策上的推动。姜明明透露，从2015年下半年开始到现在，随着无风险收益的下降，资产端的配置压力加大，银行、保险等金融机构成为了私募股权主要的资金来源。第三，从产业角度来说，现在无论是政府平台还是各个园区，都在谋求产业的转型和升级，这为中国的私募股权母基金的发展提供了非常好的前进动力。

市场井喷的同时，政府引导基金的运作理念也在发生转变。过去几年在引导基金的实践中，无论是中央还是地方，市场化运作的机制并不完善，各个地区的地方引导基金也受到了主管部门管理运作水平和专业能力方面的制约，效果参差不齐，如在引导基金的遴选标准、投资策略限制、基金存续期限、退出方式等方面尚有提升和完善之处。近年来，政府部门越来越意识到，市场化的运作模式对引导基金的实际效果影响至关重要。2015年11月，财政部《政府投资基金暂行管理办法》，同年12月又了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，明确政府投资基金坚持政府引导、市场化运作、专业化管理的原则运行，指出引导基金原则上委托市场化基金管理公司管理，合理确定财政向社会出资人的让利措施。2016年9月20日，国务院公布被业界称为“创投国十条”的《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，关于政府引导基金，《意见》不仅鼓励按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基金，而且要求“进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益”，并且鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。

事实上，在政策出台之前，一些地方政府引导基金早已在与创投母基金对接，进行市场化运营探索。例如中关村创投引导资金早在2007年就分别与启迪创投、君联资本（即原联想投资）、光大控股和联华控股共同设立了中国第一批有政府创业投资引导资金参股的专业化、市场化创投基金，在国内最先建立了政府创业投资引导资金的母基金运作方式，明确了“政府引导+民间参与+专业管理”的创新运作原则。

资本狂欢下的冷思考

市场“不差钱”已是业内共识，但毫无疑问，未来私募股权投资基金的市场格局还将发生新的改变，在资金来源方面，将增加更多的以银行为代表的金融资金；在基金管理方面，以民间资本为代表的传统VC/PE 管理机构拥有较强的专业化基金管理团队。在此背景下，国资与民资管理机构如何定位各自的发展空间，如何进行优势互补，将成为行业发展的重大议题。

在2016年12月10日举办的第八届全球PE北京论坛上，邵秉仁表示，当前国有资本大举进入股权投资市场，说明股权投资基金这一投资形式已获得了社会和官方的高度认可，这来之不易。“我们创立中国股权投资基金协会至今已经8年多时间，一开始我们就呼吁国有资本譬如养老、社保、保险基金进入到这个领域，这是稳定股权投资领域的一个重要基础。现在看，随着整个政府和社会对于这一投资形式的高度认可，这样一种期待已经得以实现，国有资本已经成为支持股权投资市场稳定发展的一支重要力量。”

但邵秉仁同时指出，国有资本带来资金增量的同时，也一定程度挤压了民间资本的份额，因此必须发挥好国有资本和民间资本各自的优势。国有资本规模大，但是通常市场化程度比较低，效率不高。因此，国有资本应该在国家鼓励，而且资金需求量大、技术研发风险高的那些产业领域发挥优势，特别是在国企改革、结构性调整中要充分发挥国有资本的作用。而在市场竞争比较充分的行业当中，民间资本更具有灵活性和符合市场化运作的优势，民间资本应该成为“双创”主力军。

值得注意的是，尽管中央一再提出要为民间资本发挥优势创造更好的环境，但是目前来看，中央的精神还远远没有落实。目前民资PE仍面临着很多不公平的待遇，缺乏市场空间。

邵秉仁指出，目前民间资本投资还遇到一些困难。比如近年来受非法集资泛滥的影响，2016年初工商部门暂停了投资类企业的注册，在这种影响下股权投资行业无法注册新的基金管理公司，严重影响了行业的正常发展。邵秉仁认为，股权投资与非法集资有着本质的区别，非法集资案件大多集中在P2P领域，不能因为一些非法集资案件披着股权投资的外衣，一刀切地暂停整个行业的注册，这会对行业的发展造成负面影响。尤其是在当前经济下滑、投资不振时，更会对整个经济产生严重的影响。2016年9月，国务院《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》中，明确鼓励个人、社会、政府等各级资本进入创投领域，支持大众创业、万众创新。虽然现在一些地方政府又开启了通道，但是只允许国有控股的股权投资基金进行注册。“这看起来好象是放宽了一步，但实际上又是对民间资本的变相歧视，这个与中央的精神是背道而驰的。”邵秉仁说。

PE行业是投资领域的尖端，需要高度灵活、严谨和进取性。因此无论是国资PE还是民资PE，姜明明判断其发展趋势都将是越来越市场化。他也预判了市场化的三个标准：

篇（6）

（一）不同核算原则要求编制不同形式报表

新的政府会计制度要求行政事业单位“平行记账”，同步进行权责发生制的财务会计核算和收付实现制的预算会计核算，构建“双功能”、“双基础”、“双报告”政府会计核算模式。在此之前，事业单位执行收付实现制，年终反映单位财务状况的只有一份年度部门决算。2019年以后，会计决算分为两份，一份是反映政府财政资金收支活动情况的预算会计决算即“年度部门决算”，一份是反映国家财政资金和事业单位经营业务资金收支活动的年度“政府财务报告”。这一重大变化，主要是为适应我国经济社会高质量发展与国际一体化的客观需求。这次改革实现了两大目标，一是满足政府管理的需要；二是充分体现政府履行受托责任的情况。

（二）报表填列需确认事项增加

为使部门决算和财务报告的准确，按照重要性原则，编制决算时需要对有关会计科目进行确认填列，同时，为了正确反映单位财务会计和预算会计因核算基础和核算范围不同产生的本年盈余数与预算结余数之间的差异，需对本年度发生的所有影响收入（预算收入）和费用（预算支出）的业务进行合理归并分析，比如：当期确认为收入但没有确认为预算收入、当期确认为预算支出但没有确认为费用、当期确认为预算收入但没有确认为收入、当期确认为费用但没有确认为预算支出等情况产生的差异等。

（三）反映的信息更加全面

财务决算报表是日常工作的总结和反映，它渗透在日常管理、经营的每一个步骤，这次改革对于全部为财政预算的行政单位变化不大，而对于事业单位，特别是财政资金相对于自有资金占比较少的事业单位，两种会计制度核算变化较大，主要是会计制度由收付实现制转为权责发生制，加上事业单位涉税收入等因素影响，使日常核算中财务会计和预算会计产生差异。新的制度下，会计科目设置发生了很大变化，会计科目按照权责发生制的要求进行了相应调整和增加，进一步规范了行政事业单位会计核算，使其能够真实反映单位年度经营状况，并通过更细致的核算，使财务核算（权责发生制）更注重于经济资源价值的改变。除确认涉及现金收支变动的交易事项外，还对那些不涉及现金收支变动，但影响未来经济资源流入流出的交易事项进行确认（如固定资产折旧、计提坏账准备、无形资产摊销、资产重估价值确认等）。

二、事业单位会计决算数据的重要作用

事业单位决算数据对于社会公共事业发展，以及单位内部管理有着至关重要的作用。从群众的视角看，随着决算对外公开程度逐步提高，可以使事业单位的资金收支更加公开透明，从客观层面反映出事业单位工作成果，使群众对其工作流程有更加充分的认识；从上级部门的视角看，应用决算数据，可以了解每一年度对于财政资金进行审批的情况，能够对事业单位的资金批复决策起到参考作用，是对事业单位收入和支出进行分析的重要依据；从事业单位的视角看，对决算数据进行分析是编制下年部门预算的依据，可以明确工作方向，继而有效提升财务管理水平，为单位综合实力发展保驾护航。

三、完善事业单位会计决算编制工作探究

（一）强化决算重视度

事业单位管理层应当充分认识年终决算工作开展的意义，提升对决算工作的重视度，加强会计决算编制管理，严格决算管理责任划分，确保会计决算与实际发生事项相符，保证决算编制的真实性。为此，应加强内部决算编制工作规划，建立科学的编制标准，确保编制内容主次分明、细致完整。进一步强化决算数据分析及利用，及时发现预算编制与执行过程中存在的问题，为下一年度预算编制工作提供有价值的参考依据。

（二）保证预算与决算一致性

如果决算和预算数据差距明显，将不利于下一年度预算编制，预算目标设计很可能有失偏颇。因此，要保证预算和决算相辅相成、相互促进，才能共同为事业单位资金使用与管理提供支持。在编制预算时，财务人员既要考虑本单位各部门下一年度工作计划，同时又要参考本年度决算报表。综合两方面因素，让预算目标的设计更加科学可行，提高预算方案的参考价值。同时，在保证预算方案得到落实、预算执行到位的情况下，提高年终决算报表编制质量。加强预算管理，保证决算报表质量；利用高质量的决算报表，为下一阶段预算管理创造良好条件，实现良性循环发展。

（三）夯实会计核算基础

通过加强会计业务培训，确保会计人员熟练掌握“平行记账”机理，规范日常核算操作，能够减少漏填、错填等问题，提高会计核算效率和准确性，为决算分录编制和审核等工作有序开展奠定扎实的基础。未入账的资产负债要及时确认入账；已完工使用的在建工程要及时转为固定资产；发现账实不符的，追溯调整财务账面信息，厘清权责关系。同时，还要认真清理往来事项，做好账龄分析，及时处置财务挂账；注重记录系统内单位的内部往来、收支对象等相关信息并核对账务，切实做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符，为部门决算、政府财务报告提供完整可靠准确的会计信息。

（四）建立决算编制审查机制

在决算编制工作开展方面，需要制定明确的时间表，有计划地安排各项工作，提前向相关对接部门收集决算信息，编制明细底稿。封账以后应尽早进行对账，加强数据审核，避免后续因数据失真出现编报返工的问题。制定规范流程，将账套从财务信息系统中导出，编入特定excel，然后通过梳理科目实施分类，有效提高决算编制效率。此外，在报表编制上应做到表间关系明确，按照先后顺序完成报表。为了切实提高决算报表编制质量，事业单位应建立账表审查长效机制，实行初审与复审相结合的“双审制”。在编制决算报表时，会计人员要对报表内容与质量负责，完成初审；对于编制完成的决算报表，还要安排专人进行复审，发现问题及时沟通解决。除此之外，根据以往决算报表编制经验，把容易发生问题的部分作为重点审查，切实做到不留“死角”，提高决算报告正确率。

（五）完善决算报告信息化管理系统

完善的信息化建设是提升员工工作质量及效率的重要手段，事业单位应当加大信息化建设投入力度，根据政策指引及工作需求引进先进的信息化管理系统。根据实际工作内容对信息管理系统进行功能及模块调整优化，切实加强信息化建设，提高决算报表质量，减轻编制人员工作负担，减少手工录入失误。同时，开发相应的决算报表取数模块，提高决算报表录入效率和准确性，确保决算报表上报工作稳定高效。定期开展相关教育培训活动，提升员工专业素养及信息化技术应用能力，为事业单位预决算管理工作顺利推进奠定坚实基础。

四、结语

新的《政府会计制度》对决算报告编制的改变，给会计人员带来了便利也提出了新的挑战。会计人员应抓住契机，顺应时代潮流，利用信息化、智能化会计核算方法，为决算编制打下坚实基础。结合新会计制度改革要求，从部门决算编制变化出发，加强对会计决算编制工作认知，确定部门决算编制目标，优化部门决算编制方法，提高运用软件系统开展决算编制工作的能力，充分发挥决算数据对决策的支撑作用，有效提升单位财务管理水平，促进事业单位健康发展。

主要参考文献

[1]张焱.对执行新《政府会计制度》财务决算的思考[J].中国集体经济，2020（26）：145-146.

篇（7）

在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其中国债投资215.0640亿元。截止2002年底，完成投资447亿元，占项目总投资的69.09%.在国债直接投资的同时，以1：3.01的比例带动当地社会投资（江西省截止2000年的国债投资拉动社会投资比例为1：2.7（注：史忠良、刘劲松，江西省国债项目效益分析，《江西财经大学学报》2002.1）），其“乘数效应”辐射到全社会各行各业，成效显著，主要表现在：集中力量建成（或在建）一批重大基础设施，改善了交通运输条件和生态环境建设，加快了企业技术改造，促进了产业升级和地区生产力布局的优化，人民生活条件得到极大改善，社会事业得到全面发展，为西部大开发创造了条件，为可持续发展奠定了基础。

在获得喜人成绩的同时，我们也应客观地看到国债资金在管理使用过程中存在的问题。

由于西部各省在地域特点、发展经济的自然条件等方面相似，国家对西部在安排国债资金项目的政策、相关管理制度等方面的一致性，国债资金在管理使用过程中存在的问题虽有所不同，但具有共性的问题居主要方面。以国家审计署分别于2000年9月、2002年9月以抽样审计方式，对陕西省1999年和2001年至2002年8月（以下简称2001年）国债专项资金管理使用情况的审计和陕西省重大项目稽察部门分别于2002年5月、9月和2003年2月以抽样稽察的方式，对本省城市基础设施、通县公路和苗圃建设三大类国债项目的国债资金管理使用情况的专项稽察以及对其它单项国债项目稽察的情况为例，当前西部地区国债资金管理使用中存在的主要问题及其特点主要表现在：

1.挤占、挪用国债资金问题发生的次数少，但涉及金额大，手段更“巧妙”，问题性质比较严重从统计数据看，1999年、2001年分别发生挤占、挪用国债问题为8起，到2003年下降为3起，涉及金额分别为44437万元、2514.3万元和2756万元。挤占、挪用国债资金性质严重，如将建设中心苗圃的国债资金借给个人作为育苗周转金，收取借款管理费（利息），同时虚列、伪造发票冲抵国债资金。通过调查，可以发现多样化的挤占、挪用手段主要为两类：（1）“技术型”手段。如：采取先获得项目设计方案批复，再通过有目的的变更；将国债项目与非国债项目进行交叉设计；将国债资金与其它建设资金混存、混合做账等技术性手段，混淆国债项目、资金与非国债项目的界限，达到挤占、挪用国债资金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取与个人或私营业主联营、租赁、承包等制度性渠道，偷换或转移国债项目实施主体，进而或转移国债资金用途，或侵占国债项目收益，或变相侵蚀国有资产，达到挤占、挪用国债资金的目的。

2.违反项目建设管理程序的现象较普遍一些项目单位“无视”国债项目建设管理程序的要求或行为在国债项目建设单位中具有普遍性，以致于在稽察（或审计）中已变得“不是问题”。

3.建设单位对项目可行性研究工作和设计方案重视不够主要表现在：（1）重形式，以取得国债资金为目的，致使项目实施过程中变更面宽、内容多且不履行批复手续。如苗圃建设类项目中，有的可研报告和项目设计方案是象征性的，不能称其为项目建设文书；有的干脆没有（或找不到）；有的可研报告和项目设计方案及其批复与实际执行情况相差太大，形同“摆设”；（2）项目设计时对项目整体规划考虑不周或前期勘察深度不够，致使国债资金闲置；（3）因费用等原因，聘请个人或不符合资质要求的单位进行项目设计。

4.建设单位在执行国债资金管理办法和建设单位会计制度中存在问题较多如违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）；以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项；违规列支工程费用等。

5.配套资金到位率低从统计数据和调查情况看，国债项目普遍存在配套资金不到位或到位不及时问题，较突出的苗圃建设类项目100%存在配套资金不到位（或到位不及时）问题。

6.国债项目“四制”管理，形式重于内容问题较普遍由于“四制”管理制度是考核项目建设单位的指标之一，所以建设单位都比较“重视”，但形式重于内容的问题较普遍，如：不按资质要求设立监理岗位、虚设监理日志、违反监理程序等违反“项目监理制”问题；无合同或合同与口头约定相结合约定项目建设内容、合同内容缺项或内容表达不规范等违反“合同制”问题不招标或“化整为零”规避招标，或通过限定招标范围、招标程序等方式搞虚假招标等违反“项目招投标制”；无项目法人或虚设项目法人，不履行法人责任、义务等违反“项目法人制”问题。

导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一

国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].

2.国债项目管理制度滞后

在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是目前国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：

（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。

依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。

此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。

（2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。

作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4].

其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。

（3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].

3.监督职能缺位

我国的国债项目监督已基本形成了内部监督与外部监督相结合的监督组织体系，监督检查法规也在不断得到完善，为国债政策的有效实施起到有力的保障作用。但在国债项目建设中不断出现的问题说明，国债项目监督工作也存在不足和缺位。

（1）监督责任缺位。目前，参与国债项目监督的部门非常多，有审计监督行业，如国家审计署、从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统；有综合经济部门，如从中央到地方四级计划系统、财政系统内业务部门和监督检查部门；有地方行政部门，如省地县三级政府部门；有项目所处行业内的业务、专职监督检查部门，如苗圃项目要接受从中央到省地县乡五级林业系统的业务和专职监督检查部门的监督；加上各级纪检监察部门等等，这些部门在国债项目监督工作中虽各有所侧重，但都具有对国债项目监督监察、跟踪问效的责任和义务。当各部门履行其监督职能时，国债项目监督工作已明显呈现出对同一内容多部门重复监督的迹象，加之各部门间为保证监督的独立性不进行相关监督信息的交流与沟通，使得任何一次检查都必须从头至尾全流程进行一遍，一些国债项目单位因此被迫陷入各种“检查漩涡”之中不能自拔。例如：2002年底在对某市通县公路项目进行稽察的7天时间里就有4批不同部门来该项目进行检查，项目单位疲于应付而不能正常工作。在如此强度的监督下，其监督效果并不理想，项目中存在的问题依旧，数量也没有减少，问题还是那些问题，前面检查后面犯的情况时有发生。这些现实和统计数据从监督管理角度看监督责任不明确、不到位是主要诱因之一。不明确的责任等于没责任，大家都有责任，结果是都无责任[7].

（2）事前监督严重缺位。当前国债项目的监督

工作多为事中、事后监督，界定监督工作成绩如何也多以查出违规违纪事件的数量为指标，监督工作的重心明显倾向于以救治为目的的事中、事后监督。根据内部监督与外部监督不同重心的区分，内部监督应以预防监督为核心，外部监督则以查处为重点，但在现实中，查处问题成为各监督部门的热点，而事前的预防性监督被忽视。主要表现在对项目立项过程监督、工程开工前执行“四制”制度情况的监督、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的监督等事前监督工作的淡化，甚至缺位。

（3）对“三算”监督力度不够。

“三算”（即项目的概算、预算、决算）是从财务角度控制、监督项目顺利实施的有效工具。但由于认识不足、重视不够，对“三算”的监督失去了刚性要求，而流于形式。一是认为预算就是概算，就是匡算，出现“误差”是正常的，有无监督意义不大，甚至对一些明显“误差”也视而不见，结果造成项目资金严重缺口；二是在现行国债项目审批制度下，一些监督部门对于为了争项目、要投资，在可行性研究报告及其它申报立项文件中编造数据以迎合审批要求的虚假概预算表示“理解”，甚至“积极配合”，认为这是有利于地方经济发展的“善意欺骗”；三是认为决算工作只是事后结账，不影响国债项目建设及其作用的发挥，因此不是监督工作的重点而放松警惕，使得有意高估冒算的欺诈行为容易得逞。

三、思考与建议

（一）提高对国债资金使用效率的认识是实现国债资金管理制度创新的前提

当前，发展壮大地方财力已成为西部各地方政府优先考虑的问题。发展壮大地方财力是在社会主义市场经济运行体制和公共财政体制两个制度背景下的地方财政发展问题。其内涵包括以数量为指标的财力增长和以质量（或效率）为指标的财源发展两方面。从财政经济职能角度看，其外延包括财政规模界定、财政资源配置和财政资金使用三方面。在我国转轨经济条件下的财政实践中，财政规模、财政资源配置和财政资金使用是形成整个财政资金链的不同组成部分，它们相辅相成、互为前提，有机地统一到使用财政资源供给社会需求上来，这是一切财政行为的终极目标，也是财政资源链的最终归宿。而在具体使用财政资金供给社会需求过程中，是否符合节约或高效率的客观要求是衡量财政效率高低的首要标准，也是发展壮大地方财力的重要方面[8-9].

提高财政资金使用效率是财政资金的有效性问题，其核心内容是以最少的财政资源耗费满足最大的公共需求。这里包括两层涵义：一是在公共需求一定的情况下，如何以最少的财政资源耗费来满足；二是在一定的财政资源总量下，怎样创造更多的公共供给以满足社会公共需求。因此，围绕发展壮大地方财力这个课题，应该做好两篇文章，一是如何做大做足“财政蛋糕”，满足社会经济发展需求；二是在“财政蛋糕”既定前提下，如何充分发挥财政资金使用效率，提高财政产出率以满足社会经济发展需求。结合上述分析和西部实际，做好做足提高包括国债资金在内的所有财政资金使用效率这篇文章不仅具有立足现实，更充分地调动广大建设者主观能动性，以不断进取、积极创新的精神去实现发展壮大地方财力这一奋斗目标的现实意义，而且还具有为本地社会经济的未来发展尽快走上良性、快速、可持续发展之路打下坚实基础这一更深远的历史意义。

（二）适时推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进

制度创新不仅是针对现实问题，更重要的是着眼于国债政策未来发展的需要。将理论与工作现实相结合推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进。

1.公开制度结合国债项目的特点，符合公开条件的一些国债项目（如：退耕还林、城乡电网改造等国债项目）都应将有关的政策、标准等文件公开，将项目立项、申报程序、项目单位申报、国债资金管理以及国债项目招投标实施等各环节置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。

2.投融资制度多样化融资方式是国债投融资制度改革的目标。国债投资应区别项目性质确定投融资制度，把国债投资集中在重大、关键性项目和准地方公共项目上，取消具有补偿性质的国债资金投入。对于重大、关键性项目应全额国债投资或其它政府投资；具有准地方公共产品性质的项目国债资金投入比例应大于配套资金投入比例，确保建设资金准时到位；具有补偿性质的国债资金投入应改由以其它政府投资形式为主、社会投资为辅的方式解决。

5.国债项目管理制度（1）监督档案制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目监督档案，将不同部门对项目检查的内容、问题以及项目单位对存在问题的整改情况和执行检查任务的部门、责任人等记录在案，使各种检查关联起来，即可以减少重复检查，提高检查效率，又利于项目单位持续纠正不足。（2）国债项目信息管理制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目信息管理档案，并实行动态化管理。在此基础上，由省级综合部门建立全省国债项目管理信息系统，对全省国债项目实施动态管理。（3）建立省内具有国债项目监督职能各部门间的横向联席会议制度，及时交流项目监督信息，提高监督效率。（4）岗前培训制度。国债项目批准后，国债资金到位前，应由项目主管单位举办，计划部门、财政部门参加的项目单位法人代表培训班、项目单位财务主管和财务专管员培训班，有针对性地强化各项国债项目管理办法、政策等的学习，使每个项目单位在国债项目开工前，做到“三到位”，即思想认识到位、管理人员到位、管理措施到位。

4.监督制度所谓“监督”是指作为第三方对监督对象的监察督促，要求以积极、客观的态度去“察看”，并在“察看”过程中以前瞻性眼光发现问题、给当事方提出改进建议。因此，监督作为手段是一种管理行为。但这个管理手段在实施中没有得到制度的有力保障，主要表现在对监督本质的认识和监督监督者制度的缺位。

（1）作为管理行为，应纠正一些错误观点，树立监督的“一个中心、三个观念”的正确认识。“一个中心”即围绕不断提高财政效率这个中心，这是监督工作的出发点和归宿，我们必须在监督的各个环节自始至终地坚决贯彻，否则，监督将失去目标、意义。“三个观念”，即正确的监督观念、服务观念和成本观念。监督是行政行为，监督的目的是为了更好地促进经济建设，因此，必须以高度的责任感抓好源头、严格把关，再严格监督；另一方面还应树立良好的服务观念，严厉查出问题不是稽察的全部，更重要的是要针对稽察中的问题和项目情况提供业务指导、培训等服务，以积极的态度为项目单位提供服务；监督要有成本观念，强调稽察效率。因此，一是要求稽察人员要具备掌握所“察看”项目的性质和意义的业务水平；二是稽察工作要有系统化意识，一次稽察工作必须要有充分的稽察前准备和稽察后的再督促，尤其是稽察后对项目单位的制度建设、业务水平提高等基础性工作的督促监察；三是加强稽察工作的横向沟通与协调，监督部门间、监督部门与国债项目有关部门间应在共同目标下，积极联系、协调行动，实现监督信息共享。

（2）完善国债项目监督者自我监督制度。国债项目监督属于专项监督范畴，具有不同于其它监督工作的特殊性，国债项目监督制度的演进也是随着国债政策的不断深化而逐步得到完善。

国债项目监督是通过预防和纠正他人的道德风险来保障国债项目顺利实施，但监督工作本身也存在道德风险。这是现行监督制度有待完善方面，因此，第一，应清晰界定监督的权利和责任，建立监督工作约束机制和监督工作责任制是完善国债项目监督管理有效运行机制的关键所在。第二，监督人员的综合素质与建立服务型、专业化监督检查队伍要求有一定差距，必须对提高监督人员的综合素质，建立监督人员上下岗制度，从根本上约束监督者行为。第三，加大对违纪违规处罚力度，强化制度刚性，有效约束违纪违规行为。

「参考文献

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关键词：宏观调控，非税收入，预算外资金，公共产品，绩效考评

本文通过借鉴国外先进的管理经验，结合我国经济发展的实际水平和财政管理的现实情况，提出适合我国国情的政府非税收入管理方式或方法，对于提高我国政府非税收入管理水平，增强财政的宏观调控能力具有重大意义。相对于正处于探索阶段的我国而言，在市场经济相当成熟的发达国家，政府非税收入管理已经十分规范和完善，特别是非税项目确立和定价、预算管理、非税收入征缴及资金使用等方面的一些先进管理经验在国际上都有着较强的示范作用，对于加强我国政府非税收入管理则更具有积极的指导意义。

一、政府非税收入管理的国际经验

市场经济国家的财政收入主要包括税收和非税收入两种形式，其中非税收入是各级政府财政收入的必要补充，在政府收支管理过程中发挥着不可替代的作用。近年来，随着政府公共支出的增长，各国政府尤其是其地方政府面临的财政压力愈来愈大，基于通过加税的方式缓解财政压力容易遭到公众反对的原因，各国政府逐渐将注意力转移到非税收入上，并在非税收入的征收管理过程中积累了大量的宝贵经验。

（一）项目确立的法制化

对于市场经济成熟的国家而言，公共部门出台任何政府非税收入项目都要求有严格的法律依据和程序，若要变动具体项目也须经过相关的行政审议程序。例如，澳大利亚政府的收费审批权集中在联邦和州两极，收费机构若要设立新的收费项目，就必须按照该机构的隶属关系，向其所属国库部提出申请，经国会或州议会审议通过后，再以联邦法律或州法律形式颁布才可实施。

（二）项目定价的科学化

作为政府非税收入管理的重点之一，非税项目的定价始终为各国政府所重视。目前，尽管各国政府对非税项目定价时所遵循的原则在称谓上有所区别，但多数发达国家基本上是按低于平均成本的边际成本为标准进行定价的，即力求其定价能够兼顾政府补偿成本的需要和社会公众的普遍承受能力。例如，美国法律条款明确规定所有项目的价格水平均不能超过政府提供服务或福利的成本，不能超过外溢损失的额度，其相关管理部门都要定期对政府所提供的公共服务和准公共服务成本进行严格精确的测算，以增强项目定价的科学性和可控性。

（三）预算管理的规范化

政府非税收入作为财政收入的组成部分，与税收一样，必须纳入预算管理是国外政府非税收入管理的共同作法。例如，依据加拿大联邦《财政管理法》规定，联邦政府和相关机构所收取的各项政府非税收入（主要指收费）都须存入“综合收入基金”账户中作为预算收入，由政府统一安排使用，不与征收部门的支出相挂钩。又如法国政府非税收入要全部纳入中央预算，各征收部门的经费支出全额由财政预算统筹安排，与其征收的非税收入数量无直接关系。

二、我国政府非税收入管理的现状

随着“收支两条线”改革的深化和各级政府对非税收入的重视，目前我国政府非税收入管理已有较大改善，但仍存在不少问题。

（一）项目管理方面：“长官意识”胜于规章制度

近年来，为了加强政府非税收入管理，我国各省、自治区、直辖市都根据当地的实际情况陆续出台了“政府非税收入项目名录”，同时制定了相应的收费标准，并要求各级征收单位严格据以执行。但在实际的征收过程中却逐渐出现了“长官意识”胜于规章制度的现象，且有愈演愈烈之势。例如某些地方领导为了突出政绩，往往不顾当地经济的实际发展水平和相关规章制度，大肆利用手中权利随意减免收费项目，降低收费标准，以此作为优惠条件吸引外资。

（二）预算管理方面：思想观念陈旧，部门预算阻力重重

我国自2001年提出政府非税收入概念至今已有5年时间，但不少地区的征收单位始终将政府非税收入等同于预算外资金，把这部分收入作为本单位的自有资金，继续沿用“自收、自支、自管”模式；一些单位虽接受了政府非税收入的概念，也清楚其财政资金的属性，但受部门利益的影响，不愿拱手交出这份多年来一直“属于自己”的财权，于是想尽一切办法阻止部门预算的开展，不向财政部门上报其真实收入数量。

（三）资金使用方面：收支依然挂钩，资金浪费严重

目前，全国各地都在进行深化“收支两条线”的改革，但取得显著效果的地区却不多。很多地区虽然在形式上已经做到了收支脱钩，如全面清理了各单位设在银行的收入过渡性帐户，同时将各项政府非税收入都按期缴入了财政专户，但政府非税收入“入户快、出户更快”的公开秘密实质上使得非税资金的使用权还停留在征收单位手中，非税资金并没有走出“谁收谁用、多收多用”的怪圈。此外，在相关法律法规及资金使用监督机制不健全的情况下，为数不少的征收单位在使用非税资金时往往缺乏成本意识，铺张浪费现象较为普遍，少数单位甚至将征收来的政府非税收入用来进行攀比，不但降低了非税资金的使用效率，而且败坏了整个社会风气，严重影响了政府形象。

三、加强我国政府非税收入管理的建议

加强政府非税收入管理，逐步提高非税资金的使用效益，不仅有利于财政收入的稳定增长，而且可以提高财政的宏观调控能力，同时也是深化财税体制改革的重要内容之一。因此，本文借鉴国外先进管理经验，并结合我国实际情况，积极探索适合我国国情的政府非税收入管理办法。

（一）完善政府非税收入项目管理

一方面，要借鉴国外的非税项目确立方式，认真听取人们对于现行各类政府非税收入项目提出的意见和建议，重新考察其存在的合理性和继续发展的可行性，进而正本清源：对于不符合国家收费审批管理规定，由地方或部门越权设立的收费项目（主要是指制度外收入项目）一律要坚决取缔；对于凭借政府权利、行政管理职能收取的与税收性质相同的项目可考虑逐渐改以税收的形式进行征收管理；对于无论从理论上还是实际中都应该以非税形式存在的项目则要加以规范和引导，使其能够健康成长。另一方面，可以参考“低于平均成本的边际成本”的收费原则对各项目的征收标准进行重新核定，并将规范后的项目名称及具体征收标准造册公布，以便与征收对象间做到信息对称，促使征收机构和被征收对象严格按照规定标准执行。

（二）逐步实施政府非税收入全口径预算管理

即按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则，逐步扩大政府非税收入预算管理范围，最终将其全部纳入预算管理。具体而言，对于目前已经纳入财政预算管理的罚没收入、行政性收费等要继续保持现行的预算管理方式，同时将重点放在名义纳入预算管理，但实质是列收列支的各类政府性基金和那些仅仅进入财政专户管理的事业性收费上。各地财政部门可以根据本地的实际情况，制定出明确合理的政府非税收入分期分批纳入预算管理的计划，并通过公示的方式告知相关征收部门及被征收对象，以便加快改革的进程，提早实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制，进而提高政府非税收入的使用效益。此外，为了提高预算的透明度和精细度，加强财政部门对征收单位的各政府非税收入项目及收入总量的了解，便于其将有限的非税资金按照公开、公正、透明的原则分配到各预算单位和具体项目上，有必要改进现行的预算编制方法，逐步强化部门预算，完善综合预算。

（三）建立政府非税收入征管激励机制以深化“收支两条线”改革

目前，各地区“收支两条线”改革的成效不显著，收入与支出并没有完全脱钩：一方面是由于改革牵涉的面太广，容易遭到既得利益集团的抵制；另一方面，由于还没建立起对征收主体行之有效的激励机制，使得财政部门担心脱钩后反而会减少收入。例如当征收主体所征收的政府非税收入与其开支突然完全脱钩时，其很可能会失去原有的征收积极性，导致政府非税收入不能应收尽收，部分收入白白流失，也可能产生寻租行为，即征收主体通过非法减免政府非税收入的方式来损公肥私。此时，显然需要有效的激励机制激励征收主体继续合理、合法、足额的进行征收，但从各地区的实践来看，至今尚未形成真正可行的激励方案，基于此，不少地区的财政部门没有下定决心彻底推行“收支两条线”政策。

从国外政府非税收入管理的实践经验来看，收入与支出完全脱钩是今后我国政府非税收入管理发展的必然趋势。所以，为了解除财政部门的“后顾之忧”，使其大力推行“收支两条线”政策，必须尽快建立有效的激励机制。本文借鉴部分地区曾使用的基数激励法思想，应用“联合确定基数法”，建立了针对征收主体的简单激励模型：

通过建立上述激励模型完善激励机制，不但可增加征收主体的工作积极性，而且有助于财政部门摸清家底，同时，有效的抑制乱收费。此时，财政部门可以“放心”地实施“收支两条线”政策并将其深化，以争取尽早实现政府非税收入与支出完全分离的目标。

（四）推进“金财工程”建设，逐步实现收缴方式现代化

篇（9）

Abstract:The restructuring of the rural economy and the upgrading of the agricultural industry cause changes of financial supply structure.Therefor， rural finance must consider objectives and priorities of regional financial supply from a strategic level and grasp the policy orientation of financial development and reform .The development of agricultural production must seek special financial and monetary policies support and apply flexibly a variety of monetary policies and financial instruments together under realistic conditions that expenditure in the financial support for agriculture is limited， the city′s ability to stimulate the rural areas can not be improved rapidly.

Key words:financial supply; strategic objectives; strategic focus; strategic phase; strategic measures

农村金融区域供给是在农村区域内金融供给的内部因素与外部条件相互作用而产生金融供给过程与结果，它反映了区域金融发展的客观规律以及内涵和外延的相互关系。农村金融区域的发展受到自然条件、社会经济条件和技术经济政策等因素的制约，土地、水分、阳光，农民的生产与生活以及农村的社会组织结构、人际关系等各种社会环境因素，都影响着农村金融供给的过程和结果。因此，对农村金融区域供给的考量有其特别的意义，尤其是这种考量不能着眼于短期的一城一地的得与失，而必须从农村经济发展的长远和未来出发，对农村金融区域供给的目标、重点、时间和空间、战略和对策进行优化与抉择。在“大金融”的视角之下，规划农村金融区域供给的战略布局。

一、农村金融供给的战略目标

积极推进城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设，是我国未来新农村建设的目标。在这一目标的指导下，我国农村金融区域供给的未来应当采取分层递进、稳步发展的策略，其未来十年内发展的目标应当是多层次、多元化的。

(一)总体目标

农村金融供给的总体目标是要建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，通过健全机构、创新产品、强化服务为社会主义新农村建设提供一个良好的金融服务环境。

(二)基本目标

加快农村金融体制改革的步伐，加快建立农村合作金融组织，改革农村金融供给体系;加快金融市场发展可持续发展，努力提高各类直接融资比重，优化金融结构;加快支付清算、咨询等金融服务建设，为农村金融发展打好基础。

(三)终极目标

终极目标是总体目标的具体化，为了实现金融供给的总体目标要建立四种机制:

1.农业增效、农民增收的服务机制。把金融服务作为首要任务，通过制定并实施农业增效、农民增收政策，促进结构优化增收，降低成本增收，非农就业增收，政策扶持增收。通过多元化的金融机构和规范化的竞争，提供多品种、多层次、高效优质的金融服务，满足农村经济的协调发展。

2.间接融资和直接融资相互协调的市场机制。大力发展农村资本市场，拓展农村资本进入渠道，构造农村农民直接融资和间接融资的基础，促进农村资本市场与城市资本市场的有效对接，彻底消除城乡金融“二元结构”，通过金融供给实现以工哺农、以城带乡，保持市场协调发展。

3.产权明晰、结构合理、功能完善、监督有利的运行机制。明确金融主体产权关系，建立科学规范的治理结构，完善金融服务功能，实行有效的内部监督与外部监督机制。

4.加快强化农业基础的长效机制。长效机制一般是指能够长久保证和有效保证达到某种目标而带有根本性的措施。加快构建农业基础的长效机制包括:按照统筹城乡发展的要求切实加大“三农”金融供给;巩固、完善、强化强农、惠农金融政策;形成农业增效、农民增收良性互动的格局;探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。

二、农村金融供给战略重点

(一)农业基础性建设金融供给

农业是国民经济的基础，而农业基础性建设是国民经济基础的基础，要加快构建农业基础的长效机制，必须引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增加对“三农”的投入，农村金融供给也必须以农村基础建设的资金需求为重点，确定巩固农村基础建设的战略目标。农业基础设施建设包括水利设施、耕地保护和土壤改良、农业机械化、生态建设等，要想保证农业能够持续、稳定的发展，全面完成“十一五”制定的战略目标，就必须要进一步改善农业基础建设，使农业基础不断巩固，在有限的耕地面积上不断提高单位面积产出，实现农民增收。

(二)农业科技发展金融供给

农村金融区域供给要想实现新的跨越，必须要在农业科学研究与技术开发上取得重大突破，促使先进适用技术及时充分地应用到农业生产中去，加速科学技术、特别是高新技术全面向农业渗透，大幅度提高农业科技整体水平，实现农业生产力水平质的飞跃。推进新的农业科技革命，是农业科技工作者在新世纪的历史使命，也是各级农村金融部门面临的艰巨任务。农村金融区域供给要为农业科技发展搭建资金支持平台，形成农业技术发展的金融支持体系，为农产品增产特别是粮食安全提供可靠的技术保障，为调整农业和农村经济结构、提高农业整体效益、增加农民收入提供强有力的技术支撑，为生态环境建设提供全面的技术服务;为提高我国农业国际竞争力提供坚实的技术基础。

(三)农业产业化经营金融供给

1.在总量上满足农业产业化经营的金融需求。农业产业化经营更多地表现为面向市场发展的集约型农业，相对于常规农业，无论是启动资金还是运行资金其需求数量都会扩大。同时随着农户、公司和龙头企业参与结构调整和农业产业化的深度推进和广度拓展，对农村金融服务需求的种类和数量会迅速增加。尤其是随着农业产业化由低层次向高层次的推进，农户和龙头企业随着其从农产品生产向农产品深加工领域的延伸，对设备购置等初始投入和运营资金的需求更大。这些资金的需求除农户和企业的自有资金及国家可能提供部分财政支持外，主要寄希望于通过农村金融来满足。

2.通过金融产品创新和业务创新，满足农业产业化的金融需求。随着农业结构调整和产业化层次的推进和提高，农户对资金的需求会出现生活性资金比重下降、生产性资金比重上升的趋势。特别是越来越多的公司和龙头企业以及中介组织加入到农业产业化经营中去，从而对资金和金融服务的需求更旺，并且出现对长期性资金的需求更快增长的趋势。农业产业化过程是农业产业链不断延伸、农业分工日益细化的过程，势必会刺激农村金融需求的分化。在传统的存贷款业务之外，需要更多的现代金融产品、金融创新业务，如对股票、债券、期货、保险、投资基金等金融业务的需求会不断增长，甚至会促进汇兑、租赁、信用卡等银行中间业务的需求相对增加。

(四)农业规模化经营和集约化经营的金融供给

1.支持推进区域优势产业的规模化。可以提倡逐渐扩大范围，在不打乱家庭经营管理的基础上，对优势产业集中进行统一规划、连片发展。通过支持规模化生产，可以形成大批量产品，将当地优势产业发展成为支柱产业，从而有利于生产服务、科技推广，提高产品质量，增强竞争能力，有利于加工转化和市场开拓，形成具有区域特色的“拳头产品”。既有利于提高农民的组织化程度，带动千家万户发展生产、走向市场，又有利于提高区域规模经济效益，增加农民收入和财政收入。

2.支持农业综合开发。无论是种植粮油、经济作物，还是发展林木，不仅作物品种要实现规模化，而且承包经营也要实现规模化。通过农业综合开发改造的中低产田，土地承包权可以保持不变，但可提倡和实行连片的专业化规模生产。养殖业依靠家庭副业式的零星分散饲养，生产水平低，形不成批量，经济效益低，应该支持具有一定规模的专业化饲养，向企业化方向发展。

3.支持推进耕地种养业的规模经营。农业政策性金融要加大信贷投入力度，支持兴办乡镇企业，发展其它非农产业，发展养殖业和林果业，加速转移农业富余劳动力。在稳定完善和农民自觉自愿的基础上，使己经脱离耕地种植业的劳动力把耕地使用权转让出来，推进适度规模经营。

4.把特色经济作为战略核心。农村金融供给要把支持地区特色经济增长作为核心内容。特色经济是指从本地区比较优势和资源禀赋出发，根据本地区在某一阶段的要素禀赋结构，即经济中自然资源、劳动力和资本的相对份额，在某一产业或产品上构建经济增长极，形成主导产业，提高区域经济增长的核心竞争力，最终促进区域经济全面发展的经济。从特色经济的内在规定性出发，在发展县域特色经济时，首先要积极发挥自然资源禀赋的优势，创新产业发展模式。

5.支持农业增长集约化经营。农业产业集约化经营是以现代科学技术为依托的，它把农科教融为一体，对人力、技术、资金、物资等进行合理配置，密集使用，形成了推进农业集约化经营的新运行机制，既可以大范围内推广应用先进实用技术，又为采用高新技术提供了物质基础。同时，农业产业化经营是围绕主导产业或骨干产品开展的一体化经营，这就使农业得以向规模化和专业化方向发展。

三、农村金融区域供给的战略阶段

(一)稳定运行阶段

从2010年起五年内，有关金融机构的大的改革措施基本完成，金融市场化的环境进一步优化，建立稳定的金融运行系统;农村金融投入主要以政策性金融和财政投入为主，商业性金融投入为辅，启动农村经济飞速发展的引擎，利用金融“供给引导”战略创造金融需求，实现金融供给的基本目标。

(二)协调发展阶段

到2015年，有关金融体制改革的措施基本完成，金融市场化运行机制广泛实施，市场化环境更加优越，高效快捷的金融运行系统初步建立;农村金融投入区别不同地区和情况分别实施政策性投入为主、商业性投入为辅以及两种方式混合投入的模式。实现金融供给的总体目标，建立和完善农业增效、农民增收的服务机制，间接融资和直接融资相互协调的市场机制，产权明晰、结构合理、功能完善、监督有利的运行机制，农村经济与金融相互促进协调发展的长效机制。

四、农村金融区域供给的战略措施

(一)财政政策倾斜

1.税收减免。要对农业金融机构的农村信贷业务实行税收减免政策，以鼓励更多的金融机构把信贷资金投向农业。目前金融机构上缴中央财政的营业税税率是5%，按照营业额全额征收，所得税税率是33%，按所得额征收。相对于产出效益较低的农业产业，过重的税负使金融机构经营农村信贷业务处于两难境地。金融企业税负减轻后，可以引导农村贷款利率适当降低，所以减免金融企业的税收实际上是对农村农民的一种变相补贴形式，但这种补贴所产生的影响不仅限于减免税收本身，而且会随着税收的杠杆作用产生裂变，撬动更多的金融资源流向农村。

2.财政利息补贴。这是促进农村金融供给的重要保障。对于有优势、有特色、有发展前景的农村企业或农户，贷款实行财政利息补贴，有助于扶持农村特色产业的发展，降低借款人的融资成本和金融机构的贷款风险，做到借款人能贷得起，还得上，增加了农村金融资源的有效利用。

3.财政信用担保。财政信用担保历来被视为政策禁区，为了保证国家财政的稳定，在政策上不允许地方财政部门对贷款企业进行任何形式的信用担保，这对于保证国家和各级地方政府的财政收支的稳定起到了积极的作用。与此同时，也彻底阻断了财政和信贷综合运作的路径，增加了信用交易成本。其结果是财政和金融各扫门前雪，不能形成支农的合力;信用交易成本上升，以至于借款人无法承担信用成本而终止交易。

财政信用担保是以政府的信誉作为信贷偿还的保证，其公信力具有其它任何担保形式无可比拟的优势。从这个意义上说，财政担保也是政府的信用资源，开发这一宝贵资源，实现最大程度的可利用，是拓展支农政策空间，填补惠农政策空白的创新性举措。

(二)实行惠农的利率政策

中央银行在进行货币政策的宏观调节时，要考虑农业大省的金融需求，实行有差别的货币政策，打破大一统的宏观调控模式。对于专门从事农业贷款的金融机构可考虑实施有差别的存款准备金率，降低农业贷款机构的存款准备金率水平;同时对农业金融机构的贷款和再贷款利率也要适当降低，减少农村金融机构的融资成本，引导信用资本流向农村。

(三)降低农村金融机构准入门坎

1.放松农村金融市场准入的限制。引入多样性的金融组织，包括非政府组织的小额信贷和其它民间自发的金融合作组织。鼓励成立民间金融机构，可以是民营银行、合作银行也可以是信用合作社或合作基金会等，制造不同的农村金融制度安排良性竞争的格局。竞争能够带来效率，扩大金融服务供给，促进金融机构按照服务产品进行成本定价。这样才会产生不同的金融工具以满足农村不同层次的金融服务需求。

2.放松并最终解除对农村非正规金融组织和活动的歧视和压抑政策。事实已经证明，靠行政手段根本就不可能消灭这些民间金融活动，与其封杀不如因势利导。可以先进行民间金融合法化试点，如创建民营银行，把基层最活跃的金融人才吸收进民营银行，他们有了合法的金融机构，自然对于那些地下金融活动起到遏制作用，有利于规范农村基层金融市场。 　3.建立退出机制，加强农村金融机构的市场约束。按照市场规则，当一个经济实体没有外援融资并且无法持续经营下去的时候，对其实施破产清算的市场退出机制是必然的结局。在没有市场退出机制的约束情况下，道德风险便不可避免地发生，由于没有被关闭的预期，金融机构的经营者便安于现状，不思进取，经营风险意识降低，服务质量下降。因此，在放开农村金融市场的同时，应本着规范发展、严格监督、风险自担、有进有出的原则，建立有效的约束机制和退出机制。对那些产权不清晰、管理混乱、经营亏损严重难以持续经营的信用组织，在经过限期整改无效后进行清退，实行破产处理。

(四)构造分工明确、相互配合的金融支持体系

1.政策性金融与商业性金融协调。

首先，政策性金融与商业性金融相互补充。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农业政策性金融填补商业性金融的市场空缺，按市场原则配置资源的过程。农业政策性金融在农业领域的信贷活动，主要根据政府不同时期农业政策目标，以支持农业基础设施建设为重点，而商业性金融介入的主要领域是农村经营性的农业项目，主要以市场为导向进行运作。

其次，实现政策性金融对商业性金融有效引导。所谓引导是指农业政策性金融通过直接或间接的资金投放，吸引金融机构及个人资金，从事符合农业政策意图的贷款和投资，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，以推动更多的资金投人农业领域。农业政策性金融在这一投资形成过程中发挥的是首倡、引导和示范的功能。

再次，贯彻政府调控经济的政策意图。农业政策性金融必然从政府的角度，按政府的经济政策意图从事投融资活动。农业政策性金融与生俱来具有巧妙结合财政与金融、长远利益与短期利益、宏观效益与微观效益的特殊功能，一方面向广大农民传递政府的农业政策意图，另一方面向政府反映广大农民的要求，因而成为政府进行宏观调控、干预经济的有力手段。

2.信贷与保险供给互补。农业保险的特殊性决定其不能与商业保险按照完全相同的法律进行规范， 要通过立法推动农业强制保险发展。政府要通过保费补贴、税收优惠等政策，降低农业保险经营成本，为农业保险的开展提供了动力，从而使农业保险得到快速发展。要做到保贷结合，把农业保险同农业贷款结合起来，增强贷款机构的安全性;构建农业再保险体系，不仅是对农业保险的一种支持，也是农业保险走向良性循环的制度安排。

3.金融机构供给与社会资金供给共融。应在放松农村金融市场准入的限制，引入多样性的金融组织的同时，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织和其它民间自发的金融合作组织。发展民间金融机构，允许农民设立以村为基础的互助合作组织，因地制宜进行农村金融组织形式创新，使不同的金融工具既可以通过竞争来提高服务质量，又可以满足新农村建设不同层次的金融服务需求。

4.财政供给与金融供给相助。目前财政资金有限，仅仅依靠财政直接投资无法满足新农村建设资金需求，要通过财政对金融机构支农投入进行补贴、税收优惠等政策，调动金融机构加大支农投入，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村，发挥财政资金的“杠杆”作用和“种子资金”作用，这是解决新农村建设资金供给不足的可行办法。

将财政资金和政策性信贷资金统筹兼顾、有机结合，可以放大信贷规模，起到四两拨千斤的作用。当前着眼于商业性信贷资金的安全性和农民贷款的保障性，可考虑用财政支农资金作为小额贷款担保基金资金来源，建立农村小额贷款担保基金。担保基金与金融机构合作，开展贷款比例担保，以引导金融机构多向农民发放贷款。通过财政对农村金融政策支持，建立有效率的农村金融体系。

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[2] 王醒男.基于需求与发展视觉的农村金融改革逻辑再考[J].金融研究，2006(7):53-55.

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目前，我国已成为世界高新技术产业的重要生产基地，高新技术产业的产值已经在世界排列第三位。2004年我国的高新技术产业增加值达到了6600亿元，占全国工业增加值的比重达到10.5％，占GDP的比重达到了4.85%。广东省的高新技术产业走在全国前列，2004年高新技术制造业完成工业增加值 1935.14亿元，占全部工业增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。虽然我国高新技术产业近年来发展迅速，但产品中缺乏自主知识产权创新也成为阻碍高新技术产业进一步发展的主要因素。2003 年我国高新技术产业的 R&D 强度（R&D 经费与工业增加值的比值）为4.4％，但与OECD 成员国的高新技术产业 R&D 强度超过 20 ％相比相差甚远。广东省高新技术产业R&D 强度虽高于全国平均水平，2001年R&D 强度为7.9%,但近年来有所下滑，2003年R&D 强度为5.6%。企业R&D投入不足，与企业融资难有很大关系，高新技术企业，尤其是民营中小高新技术企业普遍存在着融资困难的问题，制约了R&D投入。

一、融资难是制约企业R&D投入的主要因素

由于我国资本市场存在着功能性缺陷，导致了民营中小企业融资面窄、融资困难。民营高科技中小企业的生存和发展是市场导向的，技术领先是其竞争优势所在，对于一些技术和市场逐渐成熟、具备一定开发能力，具有高成长性的企业，需要资本市场的有效支持，但由于没有有效的资金供给渠道，影响了企业持续进行科技投入，束缚了企业发展后劲。根据国际成功经验，高科技中小企业的融资渠道来自于风险投资基金、“二板市场”和银行信贷支持，风险投资基金和“二板市场”在我国尚处于发展的初期，银行信贷是融资的主要渠道。在我国，传统的银行信贷融资需要企业提供担保，此外，银行的贷款审查主要注重对企业的财务状况和信用记录的考察分析，对企业的资信评级也普遍存在关注企业资产规模的倾向。处于发展和创业时期的大部分民营科技企业没有不动产等传统抵押资产提供担保，资产规模较小，也不具备良好的历史经营业绩记录，在资信评级中一般不能够获得较高的资信等级，所以这类企业往往被银行拒之门外。据我们对一些处于珠江三角洲的高新技术企业调查，它们在向银行贷款中普遍存在着困难，贷不到款，资金借贷往往是通过民间资金，资金利息很高。贷到了款，资金也往往用于补充企业的流动资金，很难投入R&D，融资难制约了这些企业的R&D投入和科技创新。

二、发展信用担保是解决民营高科技企业融资难的有效措施

信用担保制度主要指企业在向银行融通资金过程中，根据合同约定，由依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保，在债务人不能依约履行债务时，由担保机构承担合同约定的偿还责任，从而保障银行债权实现的一种金融支持制度。信用担保机构对高新技术中小企业贷款所起的作用主要是信用增级。中小企业贷款难集中表现为担保难，据我们的调查，珠江三角洲大部分中小高新技术企业存在着资金短缺的问题，这些企业绝大部分认为贷款难的原因是担保难，为R&D提供贷款担保更是不可能。信用担保制度能为中小企业融资起到了“四两拨千斤”的作用，一方面解决中小企业在贷款融资中存在的信用不足的问题，另一方面也有效地降低银行信贷风险，担保机构作为专业化的中介机构，通过专业化的管理、市场化的运作和稳健的经营有效地控制风险，取得收益。发展信用担保是帮助民营高科技企业融资的重要一环。

三、广东省担保业发展面临的主要问题

⒈ 担保机构少，担保资金缺乏，与担保需求之间存在较大的资金缺口。

据中国人民银行统计，2002年，国内有担保机构848家；两年后的2004年，变成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多担保机构是在2003年人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》出台以后成立的，目的在于房地产银根收紧以后，绕道获得银行贷款。真正从事对制造业企业、高新技术企业提供担保的担保机构很少。具体到广东省，2004年底全省共有专业担保机构352家，但能够正常开展业务的只有101家，数量少，对企业的支持度不够。根据广州市信用担保企业协会调查，目前广州所有的信用担保企业能提供的担保额度仅有100亿元，而目前的担保资金需求达1000亿元，担保资金缺口很大 [3]。

⒉ 担保机构自身也存在着较大的经营风险，在进行担保时信用缺乏与信用过度并存。

担保的核心作用在于信用增级，增加贷款方和银行交易的机会，担保公司凭借自己的信用，为缺乏信用能力的企业融得银行贷款。我省多数担保公司自身信用能力不足，执行担保时往往以自己的资产全额质押于银行，提供担保能力有限，对于这类担保公司，银行在贷款时常提出极为苛刻的要求，甚至让担保机构在银行存入1∶1的保证金，直至客户归还贷款。担保公司之所以叫信用担保，核心就在于其自身有专业能力控制风险，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折价来融资，和质押、典当没什么区别，信用担保的作用没有实现。另一方面，有的担保公司走向另一极端，担保资金与自有资金的放大倍数很高（多是有政府背景的担保公司），有的达到30倍，而根据国际惯例，担保公司正常的担保额为自有资金的5～12，担保倍数高加剧了担保机构和银行的风险。以上说明，我省担保业面临信用缺乏与信用过度并存的情况，这与缺乏规范是分不开的。

⒊ 担保品种单一，担保专业人才缺乏。

目前我省担保机构提供担保期限往往很短，大多数在3个月到半年，最长不超过1年，并且主要是流动资金贷款，设备、技术改造的长期贷款担保很少。企业R&D周期长，没有相应的中长期贷款担保。与之相比，国际上对中小企业贷款的担保期限较长，一般在2年以上，美国达到17年，担保品种也十分丰富，包括创业贷款、R&D贷款、设备贷款和技术改造贷款等。与此同时，我国担保业专业人才缺乏，在近几年担保机构大幅度扩张的情形下，使得这一矛盾更为突出，人才缺乏也是担保机构不能经营多种担保品种的原因之一。

⒋ 政策性担保与商业性担保不分，缺乏对担保业的监管。

1990年代初，由于国家行政机构不能再为企业经营活动提供担保，相继成立了一批专业担保机构，诞生了一个新行业。政府出资成立的担保机构到底是贯彻政策、还是盈利？在这个问题上一直界限不明，因此这类担保公司都在不自觉地执行政策意图，关键时刻却去追逐商业利益。地方成立的小型担保机构，由于是依靠政策产生，从人员素质、管理能力到专业水平都有缺陷，很难按照正常的市场主体方式来生存。政府让给谁担保就给谁担保，让担保多少就担保多少，没有分散风险的意识和控制风险的手段，出了问题、贷款无法归还时，也是政府让还就还，不让还就算了。哪里有什么信用可言？国内的担保业监管机构最早归中国人民银行管理，1998年政府机构改革，该职能从人行分离，1999年明确由财政部金融司监管，有关部门配合。后来因为涉及住房置业和中小企业贷款，建设部、原经贸委也通过一系列政策条文的，推动了地方担保机构的成立。这在事实上形成了担保业多头监管的局面，多头监管最后是谁都没有明确责任，各自为政，没有人对担保业的整体发展进行规划设计，全行业缺乏明确的准则和规范，管理松散。

四、发展担保业，促进广东省高新技术企业R&D投入的政策建议

担保与贴息、免税、拨款、投资等其它政策性资金支持方式相比，担保具有“放大”和“杠杆”功能，因而能以较少的投入满足更多的需求，大力发展对高新技术企业融资支持的担保机构，对促进广东高新技术企业发展和增加R&D投入有重要的推动作用。

⒈ 构建政策性担保机构为主体，商业、互助担保机构和风险投资机构为补充的高新技术R&D贷款担保体系。

我省高新技术企业R&D融资担保要求与目前我省担保机构所能提供的担保服务之间存在着较大的缺口。在担保机构少，能提供的担保资金少的情况下，为高新技术企业R&D提供融资担保更加困难。我国从事担保业务的主要有商业担保机构、政策担保机构、互助担保机构和风险投资机构。商业性担保机构、企业间的互助担保机构和风险投资机构发展尚在起步阶段，不是因为逐利性不愿为R&D提供贷款担保，就是因为尚未发展起来难以提供这样类似的信用担保，政策担保机构的资金来自政府财政资金，不以盈利为目的，应成为对高新技术企业R&D融资担保的主力。我省深圳市在这方面做得不错，深圳市政府出资成立的深圳市高新技术投资担保公司以扶持高新技术产业的发展，促进产业结构调整和优化，加速科技、经济一体化为目的，以深圳市的高新技术企业和项目，技术先进型企业；列入国家、省、市新技术、新产品开发推广计划项目；重点科技开发项目和技改项目；其它符合深圳市高新技术产品目录的投资、开发和生产项目为主要服务对象，提供包括融资担保等一系列的专业化服务。截止2003年底，共为全市400多家高新技术企业的1500多个高新技术项目提供了贷款担保服务，累计提供贷款担保资金56.8亿元人民币。扶持了华为公司、中兴通讯、金蝶软件、科兴生物、比亚迪电池等一大批高新技术企业的成长壮大，产生了巨大的社会效益和经济效益，成为连通科技与资本的“金桥”。我省应成立类似于深圳“高新投”这样的全省性的担保机构，总部设在广州，在全省各地主要城市设立分支机构，支持高新技术企业，尤其支持其发展具有自主知识产权的R&D项目，同时鼓励有条件的地市成立类似的政策性担保机构，走出一条政府资金支持，以扶持有前途的高新技术企业发展，科学管理，有效控制经营风险的政策性担保机构的道路。这对促进我省产业结构调整、优化和升级有重要的促进作用。

此外，应积极鼓励商业性担保机构、风险投资机构为R&D提供贷款担保支持，鼓励企业间的互助担保机构的发展。多种资金介入有助于解决目前担保资金不足的问题。政府应出台适当的政策，如对R&D担保项目给予一定的财政补贴、免税或税收优惠、再担保等，鼓励这些担保机构提供R&D贷款担保。同时建立行业协会，通过政府监管、行业自律，减少商业性担保机构的“寻租”行为，降低高科技中小企业R&D贷款的融资成本。

⒉ 制定政策鼓励担保业的发展，同时加强对担保业的监管。

广州市正在建立区域性金融中心，担保业作为金融的重要一环，政府应充分认识到其存在的重要性，应制定相关的政策吸引民间资金、外资进入，鼓励担保业的发展，同时，由于担保属于高风险的金融行业，尤其在我国资本市场功能不完善，信用体系不健全的情况下，政府应加强对担保业引导和监管。政府在向谁提供担保等方面不应介入，应走市场化的道路，但应通过税收政策等经济和法律手段引导担保业的发展，特别是通过制定相关的法律条文，既保护担保行业发展的合法空间，又监管担保行业的自律行为。同时，应解决对担保行业的多头监管问题，严格区分政策性担保和商业担保，加强监管防止隐含的金融风险。

⒊ 提高我省担保业的执业素质。

如前所述，目前我省担保业存在着自身能力不足的问题，担保机构提供的担保品种单一，从业人员缺乏，尤其是专业人才缺乏，这与我国担保业发展刚起步有关。担保机构发展的当务之急是引进人才，加强内部风险管理，拓宽担保品种。政策性担保机构、商业性担保机构和互担保机构都应把风险控制落到实处，担保机构风险控制水平提高了，担保的品种也会丰富，越来越多的担保资金会介入到R&D资金提供担保上来。政府在引进人才、培养人才方面应做一些工作，广东省政府应注意到担保业的人才需求，要求省内高校培养急需的人才。

⒋ 应建立统一、科学、严格的企业评级体系。

由于高科技中小企业中确实存在着鱼目混珠的问题，一些企业存在信用危机，为了担保行业的健康发展，减少担保机构或担保企业的信息不对称，省政府应着手组织企业的资信档案信息化建设，建立统一、科学、严格的企业评级体系，区分信用等级不同的各类企业，银行、税务、会计等产生的企业资信信息全社会共享。这样，业绩优异的高科技中小企业容易识别，成为银行和担保机构的优质客户。对业绩优异的高科技中小企业在科学评估的基础上建立信任机制，解决R&D投资中的资金不足，后续无力等现状。企业评级体系应包括：信用评级；业绩评级；财务报告制度等。让那些质量差、信誉低下、甚至打着高科技幌子、专门进行骗贷的企业在这套制度下无处藏身。

参考文献：