社会救助论文汇总十篇

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对于社会救助的内容，每个国家和不同地区都有着各自的出发点和划分依据，因此在规定上也不尽相同，就我国而言，已经建立的社会救助管理制度主要包括了城市居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度、农村特困户救助管理制度、农村居民最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、自然灾害救助管理制度以及其他的一些社会救济等等。其他的救济主要包括维权服务、生活扶助、灾害救助等等。

维权服务是指特殊人群或是低收入家庭在遇到合法权益受到侵害时，可得到法律上的和精神上的帮助。从定义上可以看出，维权服务主要包括司法援助以及精神援助。其中的私服援助，是指在合法权益受到侵害时，需要利用法律的途径来维护自己的合法权益时，可以减免、诉讼等一些相关费用的权利。精神抚慰则是需要从精神上帮助的特色人群或是低收入家庭在进行相关心理辅导时，可以减免相关的费用。

生活扶助则主要还是以最低生活保障制度为主，其中包括教育、住房、就业、医疗、生育、等方面的扶助，最低生活保障制度主要是针对一些收入低于当地的最低生活保障的贫困人口，他们可以领取一定是生活补助。这个制度包括了城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、农村居民最低生活保障制度、农村特困户救助管理制度、农村五保户供养制度。教育扶助是针对一些家庭收入低于当地生活标准的家庭子女的提供的帮助，可以进行教材费、学校伙食费、上学交通费等一些方面的费用进行减免或是补助。住房扶助是由政府向特殊人群或是低收入家庭提供房屋租金补贴、房屋修理费用的补贴或是以低廉的租金配租的方式向他们提供住房。就业扶助是要求受救济者自立的一项帮助，在这项扶助中，政府可以向他们提供政策、物资、资金、信息以及技术的方面的帮助，从而让受救济者能够逐渐摆脱贫困。医疗扶助是指一些特殊人群或是贫困家庭在生病和受伤后，在政府制定的医疗机构就医时，或是因为治病而造成这些人的收入低于了当地的生活标准是，就享受医疗费用减免的帮助。生育扶助指的是特殊人群和低收入家庭在符合计划生育的情况下，生育时可享受政府为他们提供的育婴补贴和分娩补贴。

灾害救助是公民在受到水、旱、火、地震、风雹或是其他的一些自然灾害的侵袭时，如果损害重大，造成了生活困难，可由政府以及社会提供物质和资金的帮助，帮助他们度过灾害期。才外，社会救助还包括了互济互助等一些群众性等组织所从事的活动。

二、社会救助管理制度的作用

社会救助作为一项最为基础的社会保障制度，有着多方面的作用。首先，社会救助让宪法规定的公民生存权利的得到了保障，实现了人们生存权利的最基本条件。在我国的宪法中有规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。宪法是中国的根本大法，宪法的规定必然要落到实处。而这项制度的落实离不开社会救济制度的作用，因为在社会救济实施的条件是在个人或是家庭不具体生存条件时而受到社会或国家提供的帮助。

其次社会救助能够有效的促进社会的可持续发展，社会可持续发展的定义是在不影响后代的情况下，满足当代人的生活需求，就是要保证在社会的发展进程中资源和福利在当代人和后代的公平分配，社会救助管理制度实现了不具备生存能力的人个人和家庭的最低生活保证，对个人和家庭摆脱或是减轻贫困状况有着积极的作用。折现功能的发挥，不但能够减少社会发展的不利因素，还能够更好的实现资源的合理分配。

再次，社会救助是构建构建社会主义和谐社会的的一个重要条件。在社会主义和谐社会的基本特征中有民主法治、诚信友爱、充满活力、安定有序、公平正义、人与自然和谐相处。要想让这些基本特征得以实现，肯定离不开社会救助管理制度的作用。其原因有以下几点：一是社会救助在公平和效率之间寻找到平衡点，在某种程度上平衡了社会各方面的利益，缩小了社会成员在竞争时存在的起点上的差距，从而体现了正义和公平。二是社会救助一定意义上减小了社会分配的差距，让发展成果的分配能够更加公平，让人们在发展中的抵触情绪得到缓解，让社会诚信友爱、安定有序、充满活力。从而实现人与自然的和谐。可见，社会救助在人类社会发展的过程中发挥着重要的作用。

三、现阶段我国社会救助管理制度存在的问题

虽然，我国的现存的社会救助管理制度在运行上发挥了一些重要的作用，比如说保障了就我国现存在社会救助管理制度而言低收入家庭和特殊人群基本生活，对社会的未定和促进和谐方面，但是不得不承认，在现存的社会救助管理制度中还存在着一些不得不解决的问题。

（一）社会救助的价值观念受到传统观念的影响较大，中华民族在扶危济困方面有着自己的传统，而这些传统的社会救助观念中，有着较为浓烈的施恩色彩，这种观念在实践中严重影响到了社会救助活动的进行，同样也影响了立法活动的开展。

（二）社会救助方面的立方有着严重的滞后。迄今为止，我国还没有一部由立法机关颁布而实行的有关社会救助方面的法律，目前用来规范社会救助行为的仅仅是国务院等一些部门颁布的规则和一些相关的政策，这样的结果就导致了社会救助的程度没有法律来统一规制，从而造成救助标准的不统一，各级政府在面对大量需要救助的人群时也难有统一的救助标准，从而只好采取临时而特殊的方法。同时因为救助方面的法律制定的滞后，导致了就组过程中的许多环节都没有法律依据，在很多的制度上也存在了很多的漏洞，从而产生了应该救助的人群却没有得到救助，这在一定程度上降低了社会救助作用的发挥程度。

（三）社会救助的项目还比较单一，救助的标准还偏低。因为我国的社会救助主要是立足在最低生活保障制度上，在教育、住房、医疗等一些方面的救助手段还有着诸多的不足。就最低生活保障来讲，救助没有统一的标准，由各级政府来根据当地的生活水准来进行自行的确定。这样一来，除了各地没有统一的标准外，还存在着过分强调最低生活水平的问题，就导致了需要救助的人群实际上并没有得到多少的救助，还只是处于一个能够勉强维持生产的状态，没有从根本上解决问题。

（四）社会救助资金投入不够。社会救助资金的增长还没有和国民经济的增长同步，在中央和地方的各级政府都有着社会救助资金投入不够的情况，各级的财政分担比例也存在着一些不合理的地方，先行的社会救助管理制度在某些方面来说还过于强调地方政府的责任。比如在重庆市2010年城市低保保障对象2307.8万人，标准为人均月收入240元，农村低保保障对象5179.6万人，月人均补助水平62元，这样对于一些家庭来说，只能让她们勉强保持生存状态。而在医疗救助方面支出85.8亿元，救助5937万人次，人均144.5元。对于困难人群来说，这样的医疗补助如果遇到什么大病，根本就起不来作用。

（五）社会救助缺乏统筹管理，没有形成有效的社会救助系统工程。因为我国现在还没有专门的社会救济方面的法律，各项社会救助管理制度基本上都在在实践中形成的，这就导致了社会救助方面的管理不能统一。除了缺乏统一的社会救助管理部门外，现存的各级管理部门之间还存在这个钟条块分割，这样就发挥不了社会救助的功效，满足不了需要救助的人群的需要。此外，政府不能有效的进行组织和动员社会自身的力量来参与到社会救助工作中，社会救助现在还只是停留在了政府的层面。从实质来讲，社会救助应该是全社会的工程，单靠政府的力量还有所不足，需要进行民间组织、社会福利团体以及慈善团体的动员，让她们也参与到社会救助中来，这样才能让社会救助更好发挥出应有的作用。

四、解决我国社会救助问题的思路

目前我国正是社会转型的重要时期，短时间要想消除贫困，肯定是不现实的。而未了适应如今的社会经济发展的学期，推动社会救助工作的全面开展，就必须让我国的社会救助管理制度得到完善，让社会救助管理制度能够适应我国的经济发展。可以从以下的几个方面来进行我国社会救助管理制度的完善：

（一）制定完善的社会救助法律制度

法律能够有效的规范人类的行为，保证人类的权利。对于社会救助管理制度作为一项社会保障的基本制度，要想规范社会救助的行为，保证社会救助的公正、公平、公开，同样需要有着完善的法律，这样才能让社会救助管理制度早日得以完善，才能从根本上消除现在的社会救助管理制度中存在的主观随意性。在今年的4月7日，在重庆就有一位马姓男子，利用救助站，从救助站骗取火车票，然后通过涂改和填补等手段蒙骗车站售票人员，骗取退票费。据他交代他在各地流窜，已经多次用这种手段来骗取退票费，但是在这件事的处理上，因为社会救助方面的法律中存在的很多缺失，只能按照《治安管理处罚法》相关规定，警方给予马某行政拘留5日处罚，收缴火车票6张。但是这种处理是否能够达到好的效果呢？恐怕效果不会很好吧。

就目前而言，中国中央一级的社会救助法律有1994年的《农村五保供养工作条例》，1999年的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《城市居民最低生活保障条例》，2000年的《就在捐赠管理暂行办法》，2003年的《法律援助条例》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》等等。但是在这些法律中关于住房救助、司法救助、失业救助等体系还有着很多的不完善的地方。所有，完善社会就组法制体系是大势所趋。

（二）做好社会人群的思想观念的转变

在完善社会救助管理制度的过程中，要做好社会人群的思想观念的转变和调整，让他们能够正确的认识到社会救助。首先要做的转变的就是社会人群对穷人的看法和态度，在现代很多人的心中，他们都把贫穷认为是个人原因造成的，这个观念必须要转变，因为有很多原因可能导致人的贫穷。其次，在很多人的心中，把救助穷人单纯的看做了是为社会和政府增加了负担，而不是认识这是社会和政府一个应尽的责任，是对公民权利的一种最基本保障。还有很多人把现在的社会救助和以前的救济思想混合了在一起，不能了解以前的救济和现在的社会救助之间的差别，这就一定要深入到社会救助的活动中去，才能深入的领会到社会救助的内涵。最后要正确的看待社会救助对如今的社会保障体系的作用和位置，对社会救助给予高度的重视，甚至要以社会救助管理制度作为核心，来认真思考具有中国特色的社会保障体系。

（三）利用多种措施，扩大救助渠道

目前我国社会救助还没有形成政府、社会加上个人的“三位一体”的救助体制，救助的主题依然还是依靠政府有限的投入，救助的渠道单一。这就要求政府进一步加大资金的投入力度，并采取有效措施对社会力量进行动员，要克服现在的这种政府单一出资的社会救助现象，倡导个体工商业和私人也积极的参与到社会救助中来，加快慈善机构的建设，为需要救助的人群筹集更多的社会救助资金，把救助渠道进行拓宽，让救助的水平和标准得以提高，从而促进社会的和谐。

（四）大力培养非政府社会公益组织

在社会救助领域，在进行国家要作为社会救助主体力量来履行社会救助职责的同时，国家还要使用大量的力气来进行非政府社会公益组织的培养，让个多的社会力量能够参与到社会救助的使用中来，让社会的福利向着以政府为主导，但更加多元化的模式来进行转变。在这个过程更中，政府要积极主动的进行对社会公益组织发展的扶持，为他们的生产和发展提供一个良好的法律和政策上面的优惠，以及良好的社会环境。同时要大力的发展社会救助志愿者队员，完善各种社会救助的公共服务网络，开展社会互助活动，为困难人群和特殊人群提供更多的援助和关怀。同时要充分发挥妇联、工会、残联、共青团等各种社会团体的作用，利用多种途径，各种手段来保障特殊人群和困难人群生活。

（五）加强城乡社会救助一体化的建设

随着中国经济发展的不断加速，近几年来，中国的城乡差距越来越明显，农民的收入从表面上看，得到了一定的增长，但是从整体来看，由于这几年物价的飞涨，农民收入的增长速度和通货膨胀的速度比起来却明显不如。从2008年的贫困人口调查中显示，中国有2300万贫困人口，这些人群大部分都集中在少数民族聚居区和中国西部的农村地区，农村的贫困问题已经成为我国解决贫困问题的一个焦点和重点，加强农村的社会救助管理制度的建设，实现城乡社会救助一体化，是从根本上解决农村贫困问题的有效措施。

（六）在经济条件允许下，适当提高社会救助的水准

随着近几年我国的经济的快速发展，已经超越了日本，成为了世界的第二大经济主体，这就让提高社会救助标准成为必要，也是可能的。对于进行社会救助水平的提升应当遵循一个原则：就是社会救助的水平要能够随着物价增长指数，已经其他人群收入的提高而进行相应的提高，让这些贫困人群和特殊人群的生活不至于因为物价的增长而受到大的影响，让他们也能够享受到社会进步以及经济发展所带来的成果。

（七）社会救助统一管理，确保资金的长期稳定

社会救助管理制度需要一个统一的社会救助管理机构，让资金能够得到统一管理和利用，这样能够有效促进社会救助基金的保值和增值。在建立统一的社会救助管理机构的过程中，一定要注重专业的社会救助管理人员的培养，才能让管理更加合理，让社会救助工作得到有效的运行。在资金的来源方面，我们可以学习西方国家的做法，按一定的比例进行社会救助税的设置，从而保证有一个长期、稳定、可靠的社会救助资金的来源。社会救助税的设立不仅有保证社会救助资金来源的功能，同时还能够在一定程度上减少中国社会存在的贫富差距，体现出社会的公平性，为创建和谐社会出一份力。

（八）激发困难人群的发展需求

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《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]

一、救助基金的性质与运行模式

救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。

1、救助基金的特性

道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：

（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。

（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]

（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。

2、其他国家的交通事故救助基金制度

为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。

救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。

3、我国交通事故救助基金的制度设计

我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的”垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。

救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。

二、救助基金的来源

《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。

可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。”但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。

救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：

1、从交强险的保费中提取

救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。

2、罚缴所得

基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。”《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。

3、救助基金孳息

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1.1社会主义市场经济是具有高效率的运行机制

在历史上,资本主义让市场经济初试锋芒,就显示了巨大的威力。资本主义在不到一百年中“所创造的生产力,比过去一切时代所创造的全部生产力还要多、还要大。”因此不论在资本主义条件下像马克思所说的劳动与资本的交换是多么地不公平,但整个社会的财富毕竟增加了,尽管个人分配相对不公平,但对整个人类来说毕竟是进步了。30年前短缺经济的状况至今令人记忆犹新,计划经济把我们带入了普遍贫穷的死胡同。而我们引入市场机制后,社会财富就像喷泉一样涌现出来,人民生活水平不断提高,综合国力显著增强,各项事业蓬勃发展,充分显示了社会主义制度的优越性。社会主义市场经济为构建和谐社会提供了重要的物质基础。

1.2社会主义市场经济为人们提供了平等竞争的机会

改革开放以来,人们之间经济上的收入差距的确拉大了,但无法否认的是机会均等却大大加强了。一个基本事实是,计划经济造成了我国城乡二元结构,即农民与城镇职工这两个社会阶层的身份不平等及与之相伴的全面的机会不均等。而在社会主义市场经济下,平等主要是机会均等,每个人都有自由选择职业、自由参与竞争、自由决定自己命运的权利。社会主义市场经济下的机会均等意味着尊重人们的自由选择,这也是社会主义和谐社会所倡导的。

1.3社会主义市场经济提供了实现社会共同富裕的可能性

在自然经济条件下,财富是大自然的恩赐,人们更多注意的只是财富的分配而不是财富的创造,这意味着一部分人“富”了,另外的人就一定“穷”。因此,自然经济条件下社会不和谐是不可调和的。而在市场经济条件下,财富主要不是来自于大自然的恩赐,而是人的创造,创造财富是人类对来自制度的鼓励和刺激的一种反应,某种制度越是能提供对人类创造力的刺激,这个社会创造的成果、财富也就越多。在这一制度下,人类创造的财富会不断增长,社会分配就是对不断增长的财富的分配。

1.4社会主义市场经济形成了人们之间的契约关系

市场经济条件下人与人之间的经济关系是商品生产关系,这是一种建立在双方平等、互利、自愿基础上的契约关系。诚信是这种契约关系的基石,法律则是维持这种关系的保障。市场经济条件下,诚信是为取得某种权利而必须付出的一种义务,它是参与商品生产、经营者的必要品格。市场经济作为法制经济,遵守法律是每个人的义务,法律面前人人平等,任何人不得有超越法律的特权。从这个意义上讲,市场经济规范了人们的行为,每个人都必须遵守一定的“游戏规则”,而这正是和谐社会的保障。

2社会主义市场经济的缺陷需要通过构建社会主义和谐社会来完善

从理论上看,市场经济并不是万能的,它有明显的弱点和消极作用。市场经济导致社会财富分配不公、造成两极分化,这是价值规律作用下的必然反映,有其客观规律性,也是不可避免的。资本主义国家为实现经济发展和政治统治,也在一定程度上采取措施解决这样的问题,缓和经济社会矛盾和阶级矛盾,但在资本主义市场经济条件下,无论如何也不能克服由基本矛盾造成的单个或局部生产的有组织性同整个社会生产的无政府状态之间的矛盾,无论如何也不能摆脱追逐超额利润的破坏性后果和根本局限。所以说构建社会主义和谐社会,也是为了避免走资本主义市场经济的道路,为探索社会主义和市场经济的有机结合开辟新途径、积累新经验。

从现实情况来看,我国正处于传统的计划经济向现代市场经济的转型时期,双重体制并存,原有的计划经济体制已经被打破,而新的市场经济体制虽然已经建立起来,但仍是框架式的,存在不少的漏洞；我国的体制改革虽然减少了资源行政性的配置,但仍存在“双轨”,行政性垄断权力直接介入市场,资源行政性配置产生了严重的腐败现象,使少数政府部门或官员利用权力谋取私利,侵占社会财富,削弱了社会调节贫富差距的能力；社会保障体系还不能适应社会主义市场经济体制的要求,严重滞后于经济的发展,保障的覆盖面窄,农村社会保障普遍缺失,导致大量的社会成员甚至作为社会主体的工人、农民在激烈的社会竞争中被边缘化,成为弱势群体。

可见,仅靠市场本身不仅无法实现社会公平以及社会和谐的一系列重要价值,也难以解决关于社会发展的一系列问题。我们只有通过构建社会主义和谐社会,建立完善的社会主义市场经济体制,才能既发挥市场经济的优势,又有效克服其带来的缺陷。

3社会主义市场经济与社会主义和谐社会的内在统一

3.1民主法治的社会

市场经济是法治的经济,任何一种经济体制都具有一种特定的有关经济活动的游戏规则,而现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则。因此发展社会主义市场经济必须完善法治,法治和民主政治也是很有关联的,法治本身就包含着平等、正义和公平的价值判断,民主是完善法治的重要保证,二者是相互依存的。因此,可以说民主法治既是和谐社会的目标要素,也是完善社会主义市场经济的根本要求。3.2公平正义的社会

公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。公平标准是最多被用来问责市场经济的,而市场经济实际上蕴涵并强调公平,这种公平是一种过程的公平,是机会的公平,民法和经济法的首要原则就是平等自愿、等价有偿原则。公平和正义是社会文明和进步的重要标志,是保持社会稳定的深层次基础,也是完善社会主义市场经济、构建和谐社会的基石。

3.3诚信友爱的社会

诚信友爱就是全社会互帮互助、诚实守信、全体人民平等友爱、融洽相处,是市场制度中市场文化内涵的基本观念、思维方式和道德规范,它有着非常丰富的内涵,同时又作为社会契约的基本表现形式和市场制度的构建而存在着,它是市场规则的组成部分。在市场经济中,遵守诚信原则可以获得更大收益,信用可以作为企业的生产力,品牌的力量是企业的核心竞争力。因此,完善的市场规则包含诚信友爱原则,发展市场经济的同时增强了社会的诚信友爱。

3.4充满活力的社会

充满活力就是使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。市场机制是最具活力的机制,单个人、单个组织分散决策、追求自身利益最大化,理性的人会在约束条件下,充分发挥自身主动性和创造性达到预期目标。因而增进社会活力的改革应该是发展社会主义市场经济,完善社会主义市场体制。

3.5安定有序的社会

安定有序就是社会组织机制健全、社会管理完善、社会秩序良好、人民群众安居乐业、社会保持安定团结。但安定有序的社会并不排斥竞争,竞争是市场经济最大的特点,市场经济也是竞争的经济。从经济学的视角来看,市场交换实质上是一个动态均衡的过程,价格形成是均衡的结果,均衡本身就是一种和谐。理想的市场体制最终能够达到稳定有序的状况,这种状况就是经济学所称作的经济的核。虽然这是一种理想的状态,但可以作为经济社会发展的参照、努力的目标和方向。因而,完善社会主义市场经济的理想目标也是社会稳定有序,符合和谐社会的价值标准。

3.6人与自然和谐相处的社会

总书记在党的十七大报告中指出：“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期任务,是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”显然,在今后一段时间党和国家的主要任务是建设社会主义和谐社会。而构建和谐社会贯穿于建立和完善社会主义市场经济的整个过程,是中国特色社会主义实践深化和拓展的重要方面,也即完善市场经济的过程就是构建和谐社会的过程,社会主义市场经济的发展为构建和谐社会提供了条件和可能,社会主义市场经济的完善需要通过构建社会主义和谐社会来实现,两者相辅相成,是目标同一的过程。

［论文关键词］社会主义；市场经济；和谐社会

［论文摘要］本文论述了社会主义市场经济的完善过程就是构建和谐社会的过程。社会主义市场经济的发展为构建和谐社会提供了条件和可能,社会主义市场经济的完善需要通过构建社会主义和谐社会来实现,两者相辅相成,是目标同一的过程。

篇（4）

我党修改“我国正处于社会主义初级阶段”的提法，提出“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段”，这是我党对社会主义初级阶段认识的发展和深化。我们认识我国当前的按劳分配问题，也必须从这一最基本的国情入手。这样，才能更好地领会和贯彻党的十六届三中全会提出的“完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。为此，本人就社会主义初级阶段按劳分配谈几点认识，以求教于同行。

一、按劳分配的依据

按劳分配的依据指的是生产方式的性质。马克思把生产资料的占有状况与分配方式相联系，认为对生产资料的占有是参与分配的前提和依据，消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果。而生产条件的分配，则表现为生产方式本身的性质。他在《资本论》和《哥达纲领批判》中所表述的按劳分配，强调的是在共同占有生产资料为基础的社会中，按劳动量进行生活资料的分配。按照马克思的设想，只有社会占有一切生产资料，劳动者的劳动可以直接转化为社会劳动，才能实现按劳分配。劳动者直接“共同”占有生产资料，由这种生产条件分配结果所决定，劳动者个人在生产资料的占有上没有差别，因此，对劳动者个人而言，生产资料占有已失去了作为分配依据的意义，而是以劳动这一要素作为分配的依据。

但是，在我国社会主义初级阶段市场经济的生产方式中，实行的是公有制经济为主体、多种经济共同发展的生产资料占有方式。即使是公有制，也还是处在较低发展阶段。所以，全体劳动者直接“共同”占有生产资料这一前提条件并不存在。由于生产方式性质的不同，按劳分配的性质也就不同。其中一个重要方面就是劳动者个人在生产资料的占有上是有差别的，生产资料占有状况本身对个人分配而言是一种有意义的依据。因此在按劳分配之外，还需有按要素分配，即按劳分配与按要素分配相结合。

既然生产要素是价值生产的条件，那么就应当参与价值分配。随着社会经济的发展，生产要素的范畴也在不断扩大，科学技术、经营能力、知识、信息、创新能力等作为新的生产要素，成为价值生产的条件，它们也自然成为分配的依据。要素所有者凭借对参与价值生产的生产要素的占有状况而参与分配，这是我国分配方式在社会主义初级阶段生产方式中的重要分配方式。社会经济越是向前发展，这种分配方式就将体现得越充分。

二、按劳分配的主体

分配的主体是谁？即由“谁”来进行分配？按照经典著作的理解，按劳分配是由国家进行的，因为在共同占有生产资料的条件下，国家实际上是一个大企业，不同的职工在不同的工厂里，是国家这个大企业的一分子。每个职工都是平等的，因而国家可以对每个职工的“劳”进行分配。

但是，在我国社会主义初级阶段，特别是改革开放后，国家不断向公有制企业放权，最终使他们成为独立的法人。国家进行按劳分配，面对的不再是职工个体，而是企业。按劳分配的“劳”首先面对的是企业的“劳”。在这种情况下，按劳分配主体就发生了变化。一方面，国家通过宏观管理这只“手”，市场通过“看不见的手”，共同对企业进行按劳分配；另一方面，企业对职工也要进行按劳分配。

国家依然掌握着对企业进行分配的相当大一部分权力。国家通过财政政策，抑制企业其他要素参与分配的比例，提高企业劳动要素参与分配的比例，对那些吸收劳动力数量多、质量高的企业实行某种倾斜政策，等等，都体现国家对企业在进行按劳分配。

市场通过“看不见的手”对企业进行分配，本质上是对产品(服务)进行分配。也就是说，是按劳动成果进行分配。当然，由于劳动成果有一个是否被市场接受的问题，市场进行的“按劳分配”包含变量也较多。但是，我们所说的劳动是有效劳动，那些不被市场接受的劳动成果，实际上是无效的。无效的劳动或劳动成果不能参与分配，也是顺理成章的事。如果排除其他因素，将市场界定为一种理想状态，那么可以说，市场对企业进行的按劳分配是最充分的。

企业对职工进行的按劳分配，是在扣除了马克思所说的全部扣除，再扣除其他要素参与分配的份额之后进行的。不同的企业可能采用不同的分配方式；计件、计时、奖金可以同时采用。

因此，按劳分配的主体在我国社会主义初级阶段已经存在于微观、宏观和中观领域，它们在不同的方面对每个职工的“劳”进行分配。

三、按劳分配的对象

马克思的社会主义按劳分配学说中，分配对象是个人生活消费品。这一理论的提出是以生产资料全部由整个社会所直接占有，劳动者个人不占有生产资料为前提的。马克思设想，在社会主义社会，由于实行产品经济制度，消灭商品，消灭价值，消灭剩余价值，因而也就不存在任何价值分配问题，对劳动者个人所分配的只能是实物形式——个人消费品。正是基于生产资料全部由整个社会所直接占有、劳动者个人不占有生产资料的认识，劳动者个人所分配的才只能是生活消费资料。一旦离开了这个前提条件，按劳分配的分配对象将会随之发生变化。

传统社会主义经济学的按劳分配对象之所以只限于个人生活消费品的分配，主要是因为它设想的社会主义要求由社会完全占有生产资料，因而它不允许个人收入除了用于生活消费以外还有剩余转化为资本。因此，国民收入首先由政府分割为积累、公共消费和个人消费，然后对个人生活消费品再实行按劳分配。

但是，在我国社会主义初级阶段市场经济的生产方式中，货币工资不仅仅用于购买个人消费品，也可以进行投资，如购买股票、债券等，也可以用于购买生产资料或流通资料，组织生产或流通，创办企业等非生活消费性支出。尤其是现在，剩余价值理念逐步被人们所认可，人们日益重视和讲求剩余价值；劳动者进行经营劳动和生产劳动所追求的主要目标不仅仅是实现劳动力价值即劳动力价值耗费的补偿v，而且是比劳动力价值更大的价值即劳动力价值的增值m；不但可以参与剩余价值的分配，而且还有权决定剩余价值的分配方式。

劳动者参与剩余价值的分配可以表现在两个方面，一是依据劳动者提供给企业的劳动数量和质量进行剩余价值分配，这是按劳分配；二是依据劳动者投入企业资本股份按比例分享剩余价值，但这是按资分配，而不是按劳分配。按劳分配原则在新价值分配过程中的作用层次有两个：一是对劳动者的劳动力付出的补偿费v实行按劳分配；二是对剩余价值m的一部分实行按劳分配。这就是说，在社会主义初级阶段市场经济条件下按劳分配的分配对象包括劳动者劳动力付出的补偿费v和剩余价值m的一部分两个方面内容。这样，按劳分配对象在我国社会主义初级阶段市场经济的生产方式中，它不仅包括个人生活消费品的分配，而且还包括有比劳动力价值更大的价值即劳动力价值的增值m的分配。四、按劳分配的因素及其实现形式

传统的按劳分配主要取决于两个因素：一是取决于可分配的个人消费品数量；二是取决于劳动者提供的劳动量。

但是，在我国社会主义初级阶段市场经济的生产方式条件下，一方面，这两个因素在量的规定上都与过去设想的和实现的不同。直接分配的不是个人消费品数量，而是用货币工资表现的个人消费品价值；企业职工提供的劳动量是以其实现的社会劳动量作为分配尺度的，而不是以自然劳动时间计量。另一方面，由于工人的劳动、资本、企业家的经营管理活动和技术人员的技术是企业进行生产的四大要素，它们都涉及到要素报酬平等问题，都必须通过收入分配方式去体现和实现，因此，按劳分配取决的因素越来越多，除这两个因素之外，还包括劳动力价值、劳动年限、劳动岗位、劳动质量、劳动收益、劳动效益、劳动力支出的多重因素、劳动力的支出质量和使用效果，等等。这些都是按劳分配因素的转换形式。

与此相适应，按劳分配实现形式也发生相应发生变化。这主要表现为：适应于劳动力付出的价值补偿v的分配领域中的按劳动力价值分配；适应于按部就班岗位以及劳动绩效计量无法妥善解决的分配领域中的按劳动时间分配；适应于企业稳定的经营者和生产者人才的分配领域中的按劳动年限分配；适应于不同岗位对企业贡献度差异明显的分配领域中的按劳动岗位分配；适应于企业产品供不应求或供求基本平衡的分配领域中的按劳动数量分配；适应于产品质量不够稳定而对企业产品销售负面影响较大的分配领域中的按劳动质量分配；适应于营业收入利润率较高、销售收入利润率较高的分配领域中的按劳动收益分配；适应于盈利水平较高且竞争激烈企业的分配领域中的按劳动效益分配；适应于非竞争性企业的分配领域中的按劳动力支出的多重因素分配；适应于劳动岗位贡献差异较大、技能贡献差异较大、劳动成果差异较大的分配领域中的按劳动力的支出质量和使用效果分配，等等。

五、按劳分配的给付指导原则

“按劳分配”无疑应该成为最基本的劳动收入分配原则，具有很强的操作性。但是，在我国社会主义初级阶段市场经济的生产方式中有的情况下，也难以立杆见影，它只是作为一种给付指导原则发生作用。

如：在市场经济条件下，公有制的不同企业、不同地区之间的职工，即使其付出的劳动是相同的，甚至其劳动成果也是相同的，但所获得的分配却不相同。现实中，我们经常可以看到，甲厂的高级工程师的收入还不如乙厂的工人，丙厂的劳模的所得还不如丁厂的守门人。在不同地区之间这种现象也很普遍。这种现象存在有其合理性，因为从社会角度来看，不同企业、不同地区之间的相同劳动及相同的劳动成果，毕竟是平等的。但从公有制的不同企业、不同地区之间的职工比，获得的分配却不相同，这毕竟是憾事。这种现象只能随着劳动力市场的逐步完善，职工自由流动，而逐步得以缓解以至解决。这时，按劳分配就是作为一种给付指导原则来发挥作用。

还如，企业的“团队生产”的特点以及产出相对于努力程度的滞后性，个人劳动有时难以观测和计量，从而造成“按劳分配”计量的困难。有时劳动者的努力与劳动成果的相关性并不强；在许多时候，技术条件、资源条件、设备状况等比劳动者的努力程度更为重要；服务性、创造性活动和管理活动无法计量社会必要劳动时间；其他与个人魅力、能力有关的许多活动也面临同样的问题，因此，对他们劳动的评价就有相当主观的色彩。而且，在社会化大生产中，个人付出劳动不一定能形成整体有效劳动。简而言之，在许多情况下，人们只能采用大致、接近的概念来度量劳动的质与量，甚至有时要做到大致、接近都非常困难。同样，这些现象也是按劳分配中存在的憾事，但它们还是得以“按劳分配”作为报酬的尺度。这时，按劳分配同样是作为一种给付指导原则发挥作用。

当然，这些认识，只是基于公有制企业和公有制单位领域。对于我国社会主义初级阶段的全社会或是全领域而言，按劳分配”不只是一种具体的付酬尺度，而只是社会主义社会分配方式的一种发展趋势。它的最终完全实现要通过我们无数代人艰辛努力才能完成。

【参考文献】

篇（5）

一、问题的提出

“双限双竞房”或称“限价商品房”，指的是“政府公开出让商品住宅用地时，提出销售价格、住宅套型面积、销售对象等限制性要求，由开发建设单位通过公开竞争取得土地使用权，并严格执行限制性要求开发建设和销售的商品住宅”。[1]作为一种新型的给付手段，其强调私人开发商在国家住宅保障义务中的重要作用。[2]

然而在广州市率先推出的双限双竞房项目中，却出现了围绕开发商和购房者之间关于合同条款争议。即购房者提出，开发商在限价房合同附件中提出的条款：“因乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《广州市限价商品住宅销售管理办法》（以下简称《管理办法》）规定将限价房出租等导致双方解除合同的，乙方须承担退还所购限价房、注销房地产权登记及支付总房价30％的违约金等责任，甲方按照原购买价格结合成新退回房价款”，这一混淆了违反有关限价房政策的行政责任和乙方造成损失的民事责任，从而导致违约金设定过高，显失公平。[3]

看似简单的争议，背后却隐藏着双限双竞房制度中公法、私法相互交错的复杂问题。购房人实质上从违约金过高的角度提出了禁止申报虚假资料、禁止五年内出租的约定不仅是合同双方约定的事项，更具有服务于中等收入群体住房保障的公法上义务的性质。这一争议引发我们进一步思考，如何在实定法体系中，理清民事上的违约责任和行政法上责任的关系，并在理论层面，就如何既能确保资助中低收入群体购买自住房的行政目的得以实现，又能使开发商和购房人乃至于围绕该限价房形成的民事法律关系得以稳定，提出具有实践性和说服力的理论构成。因此本文试图以购房人违反合同约定及《管理办法》的规定，如何返还限价房（国家的资助）为核心，探讨补助金合目的使用的法律控制途径。

二、法律关系图谱

在探讨有关争议之前，有必要首先理清双限双竞房制度在法律体系中的位置，各方主体的法律关系内容以及在行政法框架内的解释途径。

以广州市的双限双竞房制度为例，其基本内容是：第一步，广州市国土资源与房屋管理局和建设开发单位签订土地使用权转让合同，以低于市场价格的金额但限制套型面积和销售价格的条件出让土地使用权。第二步，开发建设单位完成项目建设后，自取得《商品房预售许可证》之日起，市国土房管局公布待售限价房项目信息和销售方案，受理购房申请。根据购房申请人提交的购房申请，市国土房管局组织公开摇珠确定预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单。第三步，开发建设单位按照市国土房管局送达的有效购房人名单及顺序进行销售，依照市国土房管局制定的合同示范文本，与有效购房人签订《限价房买卖合同》。

可见，普通商品房交易中的开发建设单位和购房人之间简单的二方民事法律关系被转化为国土房管局和开发建设单位、国土房管局和购房人、开发建设单位和购房人之间的三方法律关系。如图：

即只有在国土房管局向购房人作出购房许可后（表现为确定合格预登记人名单），开发建设单位才能与购房人签订限价房买卖合同。联系土地使用权出让的环节，整个过程可视为国土房管局试图解决中等收入阶层的住房保障问题，通过土地转让价格的降低来限制房屋销售价格，实质上是国土房管局将土地的收益[4]以开发建设单位为中介补助给中等收入的住房需求者，开发建设单位通过建设和销售限价房，实现了国土房管局这一资金补助的任务，而购房人是最终受给人。[5]即建设开发单位作为私人企业在这一复杂的法律关系中实现了国土房管局补助中等收入住房需求者的行政任务。[6]

因此，从给付行政的法律框架来看，双限双竞房的建设、出售过程可以视为：国土房管局对申请进行审查、向符合条件者做出确认其享有购买限价房资格的决定（行政行为），之后开发建设单位与获得购房资格的相对人签订房屋买卖合同，作为最终受给人的购房人正是通过以上的资格确认行政行为和私法上购房合同相结合，获得了住房补贴。

三、返还请求的三种途径

进而，根据以上的分析框架，前文所提到的购房人申报虚假资料骗购限价房、购房后将限价房出租，导致合同无效之理由也正是国土房管局为了防止国家在土地出让价格上提供的资金补助落实到具体购房人后被用作其他用途，而在制度上对购买人处分其房屋的权利采取的一定限制。[7]申报虚假资料骗购限价房将使有限的限价房供应无法有效地提供给有自住需求的中等收入群体，浪费国家的财政投人，而购房后将限价房出租，同样违背了限价房满足购房人自住需求、非营利的目的，从而两者都构成了“禁止作其他用途”的典型表现。[8]

因此，《管理办法》第19、20条对于购房人申报虚假资料骗购限价房的、购房后将限价房出租这种违反限价房制度目的的行为，规定购房人负有退还所购买的限价房之义务，然而不明确谁有权主张返还请求权，应向谁返还；而如果开发建设单位与购房人签订前文所提到的合同条款，则似乎是开发建设单位具有主张返还限价房的权利。

但是，如果未签订此条款呢？并且房地产开发企业作为公司法上的法人，公司若解散，这部分以公共财政为基础的补助利益被不当使用后又应如何要求其返还呢？在单纯的行政机关和受给人双方构成的给付关系中，针对受给人违反义务规定为其他用途使用给付物，行政机关可以通过撤销该给付决定，要求受给人返还给付物。然而在本例中，国土房管局是否可以直接向最终受给人—购房人行使返还请求权呢？

在此，我们首先借鉴给付行政理论较为成熟国家的相关理论和分析方法来一探究竟。

根据日本研究资金补助行政和特许制度有权威见解的学者米丸恒治对德国相关问题的总结，以德国为例，在通过多个中介者介人而达成资金补助的活动中，存在以“基于相关人服从的行政行为”、根据合同约定以及根据特许（授权）三种请求返还资助利益的法律构成，来控制最终受给人合法有效地使用补助（禁止用于其它用途等）。[9]

“基于相关人服从的行政行为”来自于德国联邦行政法院1968年6月28日通过的有关联邦肥料补助金案件判决，该案中，生产者接受联邦肥料补助金之后，再通过出售补助的便宜肥料向肥料中介人分配补助金。生产者出售肥料的行为中，并不作出如何分配补助金的实质决定，因此法院认定了“基于相关人服从的行政行为”这一特殊的法律构成，指出作为补助者的行政机关作出给付补助金、要求受给人承担相应义务的行政行为同样适用不构成直接资金补助的关系者（相关人），因此行政机关有权直接向最终受给人行使返还请求权。

合同的方式则是撇开传统的以行政行为（或行政行为和私法合同二阶段论）来解释资金补助行为的方法。根据合同达成资金补助的情况下，对于资金补助居间的私人和资金补助受给者的法律控制，只要没有特别的法律规定，该资金补助合同的内容就完全取决于双方如何协议。补助者对中介者和受给者的统制，可以通过将有关约定条款（比如发现违反条件时请求返还等）写人合同内容，使其获得法律依据。[10]

特许[11]（授权）的方式则是认为，作为中介的私人将补助金分配给最终受给人，实质上是在履行向其支付补助金的行政机关授予其分配这部分补助金的行政给付职权。因此作为中介的私人本身应被视为行政机关，其向最终受给人支付补助金的行为则是可以提起救济的行政行为。因此即可依据该行政行为的撤销或废止，提出相应的返还请求。

这三种返还请求权实现的途径，[12]各有其适应的条件及各自的利弊。“基于相关人服从的行政行为”的法律构成之所以得以形成，前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已，[13]即行政机关并没有在将补助金支付给私人的同时将分配这部分补助金的行政权限授予该私人，因此才在司法实践中形成这一极端特殊的法律构成，赋予行政机关依据其补助行为向非行政行为相对方的最终受给人行使返还请求权。因此这一形式不具有法律依据，往往将具有补助关系的相对方和最终受给人都置于不安定的处境。而以合同的方式来约定各方的权利和义务，由于具备了合同的形式，因此使补助者对私人中介者和最终受给人的控制获得了法律依据。第三种依据特许制度来解决返还请求权实现的问题，利用了行政法学传统的行为形式—行政行为，将作出实质性决定的私人定位于法律关系上拥有权限的主体，更利于对其进行法律控制。

可见，同样的以私人为中介的三方资金补助法律关系，针对不同的行为形式、中介者的不同类型、实定法上的不同规定，返还请求权的法律根据可能完全不同。

四、本例的问题所在

（一）以合同为依据请求及其问题

由此反观广州双限双竞房制度的实例，首先，在本例中，如果该《限价房买卖合同》的附件得以签订，即约定购房人提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假以及将限价房出租行为，须向开发建设单位承担退还所购限价房、支付违约金等责任，开发商应可直接依据合同该条款向购房人主张返还请求权。但问题是如果合同附件中未约定此条款，开发商得以请求返还的合同自始无效的理由是否成立？“乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《管理办法》规定将限价房出租的情况”是否必然构成房屋买卖合同的无效？

根据合同法上关于合同效力的理论，该条款涉及了两种一般有效要件的欠缺。

第一种是购房人意思表示不真实，构成欺诈，导致合同无效。

第二种是违反《管理办法》第1条第1款关于限价房5年内不得出租和转让的禁止性规定。本文集中讨论违反《管理办法》第1条第1款的禁止性规定是否就构成合同的无效。

根据《管理办法》第22条第1项的规定“购房人购房后违反本办法规定将限价房出租的……要求其退还所购买的限价房，依法注销其房地产权登记，按照原购买价格结合成新退回房价款”，广州市人民政府通过规定违反禁止限价房出租规定的开发建设单位与购房人双方的权利义务应恢复原状的方式，宣布了买卖合同应归于无效。

那么如果发生相关争议，法院是否就应直接依据《管理办法》第22条第1项及合同附件约定直接判定合同无效还是根据案件的具体情况，进一步审查呢？

首先，《管理办法》作为广州市人民政府的规范性文件，其不属于合同法第52条第5项所规定的法律、行政法规，因此《管理办法》第1条规定禁止购房人5年内出租的规定并不属于“法律、行政法规的强制性规定”，合同并不必然无效。

其次，本例中《管理办法》第22条第1项关于禁止购房人5年内出租限价房的规定，作为行政法规范上的禁止性规定，理论上对于违反这类规范的合同效力为何，则存在诸多争议。[14]诸多学者批判了违反等于无效的等式，反对公法必然优越于私法的价值判断，主张公法、私法相互依存论，以及法院灵活细致的判断标准。尽管各国对合同效力的判断，实质上建立在不同时期法院对公法、私法关系的价值选择，以及由此带来的实务上对行政、立法部门干预的配合，但在判断标准上都不可避免地采取了分析是否违反强制性法规的目的、衡量公益和私人间信誉的轻重、考量合同的履行阶段等综合判断的手法。

回到本文的实例，也有必要结合禁止性规定的目的来判断购房合同是否有效。《管理办法》第3条的规定：“限价房是本市多层次住房供应体系的组成部分，是本市缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的宏观调控措施。”而广州市国土房管局所作的“关于《办法》和《标准》有关规定的详细说明”中，指出《管理办法》中“关于限价房上市限制”，在于“限价房定位于满足自住性需求为重点，同时购买了限价房的业主也实际享受了住房公共福利优惠，因此，限价房政策应当防止购房业主利用公共福利谋取利益，抑制投机性需求进入限价房市场。”可见，禁止双限房在5年内出租的目的在于满足中等收入阶层群体的自住性需求、防止购买业主利用公共福利谋取利益、抑制限价房市场内的投机性需求。

但现实生活中，房屋租赁的事实情况纷繁复杂，限价房购房人非以通过出租限价房谋取利益的租赁事实则不应构成原购房合同的无效。例如有的不具有对价地租借他人居住，有的因生活突然变故所迫将部分房屋出租等不应认为是出于投机性的目的利用公共福利谋取了利益。

再次，在考虑房屋出租行为是否违反了禁止限价房5年内出租规定的目的以外，也应衡量公益与私人间信义利益等的平衡。一方面出租限价房的行为有损于国家土地减免收益的有效（正当）分配和使用，另一方面也应考虑善意的限价房承租方的利益。而且在公共利益的方面，除了国家财政（土地的减免收益）的合法分配和公法秩序的价值维持以外，合同无效可能造成的社会成本也不可忽略。因为双限房购房人一旦获得房屋所有权，必然会进行装修等一系列对房屋进行改造的活动，而合同无效后恢复原状的法律效果，由于是否要对装修进行评估还是拆除所有装修，必然也会给购房人、开发建设单位乃至于社会资源带来大量浪费。

总而言之，合同中如未约定返还事由，开发建设单位的返还请求权被承认应建立在对购房人的行为是否违反了《管理办法》禁止性规定的目的、并衡量公益目的和私人间信义的基础上。

（二）合同以外请求权实现的途径

根据以上论述，开发建设单位可以通过民事购房合同的约定向购房人行使限价房返还请求权。

并且以德国法上返还请求的三种途径的分类来看，开发建设单位并不适合以特许（授权）的理论被认定为行使国土房管局住房补助职权的“行政机关”，通过撤销该“行政机关”的售房决定实现限价房返还请求权。因为根据《管理办法》第13条销售限价房的程序规定以及相关实务操作，广州市国土房管局制定购房人条件、受理购房人申请、审查资格并最后决定购房人名单，作为私人中介的开发建设单位则仅仅是根据广州市国土房管部门决定的受资助者名单，与之签订房屋买卖合同，并不做出实质性的判断来决定谁有权利获得资助，因此其只是补助金的“传递者”，作出实质性补助分配决定的仍是作为行政监管部门的广州市国土房管部门。其资金补助的行为方式更类似于上文所提到的德国联邦肥料补助的类型。因此，以授权为依据，将开发建设单位认定为具有做出实质性分配决定权限的行政机关，这一理论构成是不适用的。

但问题是在开发建设单位未行使返还请求权的情况下，或开发建设单位[15]在5年内根据《公司法》的相关规定被解散的情况下，如何保障补助金的正当使用？国土房管局是否可以行使返还请求权？如何行使？

此时，就有必要在法律上建立国土房管局与购房人之间的资金补助关系。一种方法可以考虑借鉴上文提出的德国法上“基于相关人服从的行政行为”的法律构成，即将广州市国土房管局和购房人之间视同形成了行政给付的法律关系，认为国土房管局在向开发建设单位减免土地收益的同时，向最终购房人课以了义务，国土房屋局向开发建设单位补助资金的行为同样适用于最终购房人，从而国土房管局有权单方面实现返还请求权。这种法律构成的前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已。

行政补助行为或称为资金交付行为的特征在于，其行为从权利义务的角度往往可以区分为两个阶段（二阶段论）：决定阶段和交付阶段。即行政资助过程存在着公法性质的资助决定和私法性质的合同两个阶段。这一理论认识试图通过区分资助决定和交付行为，来使资助行为受到公法的约束。从而一方面保证法治国家的约束，另一方面也保持成熟而实用的私法法律形式。[16]因此本例中国土房管局、开发建设单位和购房人的三方补助法律关系中，国土房管局根据购房申请人提交的购房申请，组织公开摇珠确定所有预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单，开发建设单位只是将限价房售予名单上的人，从而是由国土房管局向特定的购房人作出了分配限价房的行政资助决定，在此决定的基础上，开发建设单位完成了交付行为，前者国土房管局和购房人之间可以在法律上视为一个独立的行政行为，受到公法的约束。在此基础上，国土房管局可依据类似“基于相关人服从的行政行为”的方式，单方面向购房人请求返还限价房。

总而言之，双限双竞房制度是建立在《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中所提出的缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长目标基础上的。引入私人开发商进入保障性住宅领域，正是为了通过非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市场活力，然而与此同时，不可忽视国家在土地转让过程中投入的财政支持，应保障这部分财政投入符合缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的公共利益目标。从而在制度的设计上，也应考虑到这种补助关系的复杂性以及私人房地产开发商的解散风险，为了保障补助金在补助目的的范围内得到正当使用，在法律上构成国土房屋局与购房人之间的补助金交付关系。

五、结语

随着民生问题逐渐成为我国当今社会面临的最重要的社会问题，福利国家、社会法治的理念以及给付行政的研究也成为公法学界的重要研究主题。对给付行政的讨论，首当其冲的是要认识给付行政所不同于传统侵害行政的活动方式，以及这种活动方式在法律上的意义。

作为国家主动干预，提供给付的授益，其重要的活动方式便是资金交付的行为。即行政主体通过给予私人或其它行政主体以利益，而诱导其行动，达成有关的行政目的。这种行政活动的特点在于，其是作为中间阶段，即并不是直接将经济上的利益给付给需要受到保障的私人，而是通过其他主体（行政机关或私人）在获得利益的条件下展开相应的活动，间接地保障行政目的中所包含的应受保障的利益，因此，从法律上看，通过讨论资金交付行为的合法性而来保障最终受益者的获益，以及探讨交付资金的合目的使用来保障公共财政的合法使用，是不可或缺的考察。

篇（6）

（一）直接经济效益

1.采购资金节支率。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购可以大幅节约财政资金。竞争机制的引入、操作过程的透明、流转环节的简化是实现资金节约的主要因素。政府采购支出占一国GDP的比重一般在10％左右，节约率为10％。按照这个比例计算，我国GDP约为九万亿元，如全面推行政府采购，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元，其中预算资金节约25.7亿元，节支率为11.6％。

2.政府运行成本的控制。政府采购就其采购主体看，具有特定性，主要是指依靠财政资金运作的政府机关、事业单位、社会团体和公共事业单位。就其资金来源看，无论是财政预算内资金还是预算外自筹的资金，最终都表现为纳税人的税收承担或政府公共服务收费，因此，政府采购总额的控制实质上演化为对政府运行成本的控制。加入WTO后，政府职能主要定位于营造公平的市场竞争环境和弥补市场失灵。这要求政府运作成本尽可能低，政府采购规模必须控制在一定限度内。

（二）社会效益

1.政府采购的政策效应。政府采购是财政的重要工具，采购的数量、品种、频率，直接影响到财政政策效应。首先，政府采购量的扩张或收缩，可通过乘数效应，引起国民经济成倍地扩张或收缩。据测算，我国的政府购买支出乘数不考虑税收倾向（或税率）为2.42，考虑税收倾向（或税率）为1.93.2002年我国政府采购预计可达1000亿元，那么可推动国民经济增长约2％，在整个国民经济增长率中的贡献率将超过25％。其次，政府采购的结构可以对国民经济的某些部门或行业起着调节作用。

2.反垄断、扶持民族产业。垄断是当今经济中的一个常态。在政府采购中它通过垄断高价加大了政府运行成本，充分利用政府采购集中性、连续性的特点，一是可以抑制垄断高价给政府带来的开支的大幅增加，减少政府运行成本；二是以其强大购买力，通过直接购买某种产品、扩大产业的市场占有率，对弱势企业有很强的扶持作用，有利于促进他们的发展。

3.弥补市场经济的缺陷。政府购买力的集中性使其可以通过集中购买弥补市场对资源配置的缺陷，在基础性、公共性等投资大、回收期长的产业进行工程采购或产品购买，使整个社会经济结构更加合理，政府购买的社会效益得以发挥。

4.实现机制转换，加强廉政建设。政府采购是政府主导型制度创新，其最主要的代表形式，就是引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标，形成一套透明、有效、能够趋向于公开、公平、公正的采购新机制。新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊端，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件，从而为加强廉政建设做出贡献。

（三）生态环境效益

生态环境问题已成为影响人类社会与我国可持续发展的最重要问题之一。生态环境工程由于投资量的巨大及其收益外部性，使通过市场机制让社会资源向此类工程转移出现市场失灵。因此，政府用“有形的手”进行生态工程采购十分必要，可以发挥出政府采购的生态环境效益。

二、政府采购制度改革中的问题分析

实行政府采购是我国一项具有重大影响的财政制度改革措施，但目前我国统一高效的政府采购制度尚未形成，需要进一步改革目前的预算管理体制，构建政府采购的监督约束机制，完善政府采购的法律体系和投招标制度体系，加强政府采购人才的培养，以使我国政府采购最终走向法制化和规范化，大幅提高政府采购的效率。

（一）有专家认为，对于政府采购额的范围，各个地区在各个不同的经济发展时期制定的标准不尽相同

现今我国的采购制度是政府集中采购与基层分散采购相结合的过渡状态，我国各地区经济发展很不平衡，在全国范围内制定统一的标准是很不切合实际的，各地应因地制宜，国家财政部则可根据各地经济情况作一个合理的笼统范围界定，使各地区在既定的合理范围内参照规范执行。总之，尽快对政府采购额进行界定不仅是完善和规范采购制度，也是我国采购制度走向标准化、规范化、国际化，适应加入WTO的迫切要求。

另外，政府采购不应只注重节约，而应注重系统效应。从前者看，政府采购注重经济效应是由我国当前的国情所决定的，它是达到“少花钱多办事”目的的一种便捷途径。但是，实行政府采购本身并不一定能优化财政支出的规模和结构，达到提高财政资金使用效率的目标，关键在于建立一个什么样的政府采购制度体系。随着这项财政支出改革的不断深化，政府采购正朝着规范化方向发展，并将发挥其对整个社会的辐射和联动效应。当政府采购达到成熟的阶段后，随着采购金额不断减少，财政收入不断增加，政府采购比例将会不断下降，其经济目的将会不断弱化。从后者看，政府采购是个系统工程，会产生系统效应。其一建立政府采购制度有助于增强政府的公仆意识和公民的主人翁意识。其二有助于树立政府也是消费者的观念。在市场经济活动中，政府不仅要消费，而且是一个国家里最大的单一消费者，其消费量通常约占整个国家消费总量的1／10.其三有利于加强市场经济条件下宏观调控的力度，例如通过国家储备粮的政府集中采购和适时发放，向农民发出信息，调整粮食种植品种、标准，实现既保护农民利益又更新农业产业的目的，而不必再采取制定播种计划等行政强制手段。

（二）另有专家对我国实行的政府采购机构设置提出见解

1.我国实行的是集中采购与分散采购相结合的政府采购模式，这是符合我国现阶段国情的切实可行的做法。但集中采购由于是专门机构和专业人员负责操作，因而规范性比部门分散采购要强，因此，在选择政府采购模式中，坚持集中与分散相结合的同时，还应强调以集中采购为主，尤其是在政府采购制度建立之初。这就要求我们在思想上应对目前的政府采购模式有一个正确和全面的认识，集中采购是政府采购；按照政府采购制度规定程序和方式组织的分散采购也是政府采购。在这一认识的基础上，应对集中采购和分散采购进行科学合理的界定，即：集中采购就是由集中采购机构统一组织的属于集中采购目录之内的项目的采购活动；分散采购是由各部门按照政府采购制度规定的程序和方式组织的集中采购目录之外的应执行采购制度项目的采购活动。同时，鼓励各部门将分散采购项目委托给集中采购机构或有资质的社会招标机构组织实施。

2.我国政府采购工作刚刚起步，对政府采购制度的认识不到位，政府采购规模偏小，地区之间发展不平衡，政府采购法律、法规制度建设相对滞后，政府执行不到位，监督检查的力度不大，这种现状就决定了财政部门在推行政府采购制度改革的特殊地位和作用，决定了集中采购机构作为全额事业单位的现实合理性。从长远来看，在我国社会主义市场经济体制完全建立和政府采购制度规范化以后，可以考虑集中采购机构与政府部门脱钩，逐步转变为社会中介机构。

3.目前，我国各地实行政府采购制度的时间都不是很长，无论是实践经验还是理论知识都比较缺乏。采购机构越多，各个机构做法差异越大，不利于统一管理和规范，也不利于集中采购规模效益的发挥。设置一个集中采购机构可以最大限度地减少扯皮和摩擦。考虑到我国政府采购的现状，省以下集中采购机构只宜设立一个。

综上所述，政府采购机构的设置至少应坚持以下三项原则：（1）坚持与我国现行政府采购模式相一致的原则；（2）坚持有利于推进政府采购制度全面实施的原则；（3）坚持有利于政府采购规模效益发挥、节约采购成本的原则。

（三）还有专家认为，我们进行政府采购制度改革，同正在进行的财政支出管理制度改革的另外两项改革——细化预算编制、编制部门预算，实行国库集中支付制度一样，不是财政部门揽权，而是自我削权，带头依法理财，自觉地接受各级权力机关及其他各个方面的监督。

我们实行政府采购制度改革，是为了建立一种规范化的制度，将政府采购预算的编制与审批、政府采购计划的编制与执行、集中采购目录的确定、政府采购方式的采用、政府采购程度的实行、供应商和用户合法权益的保护、政府采购活动的监督等都纳入法制化管理的轨道。这不仅对政府采购当事人、中介机构有制约，而且对政府采购主管部门也有制约，各个方面都要严格依法办事，才能充分发挥政府采购的作用。

政府采购应提高透明度，不仅仅是有关政府采购的法律、法规和政策、集中采购目录、招标文件、中标或定标通知等要公开，还要明确规定几种采购方式，达到什么标准的必须实行公开招标采购或邀请招标采购；明确规定政府采购当事人的权利和义务；供应商和用户实施监督的权利和途径；各有关方面进行监督的职责权限；违反政府采购法规应当承担什么样的法律后果等等。除涉及国家安全或发生紧急情况的政府采购外，一切政府采购活动都摆在明面，让大家都看得见、看得明白，以利于认真执行和监督。

（四）还有专家认为，目前世界各国政府采购模式主要包括三种：集中采购、分散采购和适度集中采购。

集中采购，是由一国财政部门或指定的政府部门负责本级政府的所有采购事宜；分散采购，指由各预算单位自己决定各项采购事宜；适度集中采购，又称为半集中半分散采购，指财政部门或指定部门负责一些货物、劳务、工程（主要是大额合同）的采购事项，其他则由各支出单位自行采购。

各国的采购模式不尽相同，完全实行分散采购的国家不多，多数国家实行适度集中采购。从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到不断分散的过程。分散采购可以避免集中采购带来的商品化和统一化；可以提高采购效率；由于合同不断延续，可以获得较好的售后服务。但分散采购往往无法取得规模经济，而且分散采购的监督仍然是困扰各国政府的难题。

界定集中采购和分散采购的理论标准就是采购成本。采购成本标准的建立有一个重要的前提条件，即采购收益相等，或者说是在采购的价格和集后服务完全一致的情况下。在具体实践中，可以找到集中采购和分散采购的成本临界点。政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等，只要对此作出相应分析，就可以大致计算出成本临界点。在这个成本临界点之上的政府采购采用集中采购，在成本临界点之下的采用分散采购。

（五）还有专家认为，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。

政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购。现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样为处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。

三、推进政府采购制度改革的政策建议

政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：

（一）强调公平、公正、公开竞争的原则

政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。

（二）坚持依法采购，强调公共监督

鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。

（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工

政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。

（四）明确财政的主体地位，有效地形成部门间的合力

目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。

在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。

（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等

完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。

（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金

政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采购、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。

（七）加强对政府采购行为的控制

由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。

（八）切实搞好政府的采购招标工作

根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。

（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手

1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。

2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。

3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。

篇（7）

《社会救助暂行办法》规定：“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。”近年来，彭水县委、县政府在建立社会救助体系方面做了一些积极的探索和实践，对促进全县经济社会健康发展起到了重要作用。但是在社会救助工作中还存在着困难和问题，社会救助工作值得深思。

一、社会救助事业发展的现状

彭水县位于重庆直辖市东南部，处武陵山区，居乌江下游。国土面积3905平方公里，总人口69.7万人，是一个集“老、少、边、山、穷”于一体国家级贫困县，全县辖39个乡镇（街道），生态环境脆弱，贫困面积大，自然灾害频繁，农业基础薄弱，社会救助工作任务十分艰巨。

民政部门承担着城乡低保、医疗救助、五保供养、临时救助、灾害救助等大量的社会救助职责，工作面大量广，任务繁重，全县常年救助保障的民政对象近25491人（城市低保6481人、农村低保15474人、五保对象3536人），2015年1-7月，医疗救助1.6万人次，节日救助6.08万余人次，今年1-7月共计各类救助对象超过10万人次，救助资金3874.3万元。

二、当前社会救助工作面临的问题

从目前的整体情况看，社会救助体系建设方面还面临一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

（一）低保规范化管理亟待加强。一是低保对象家庭收入核实难度大。由于家庭成员就业渠道和收入来源多元化，特别是一些隐性或不确定性收入难以准确量化和认定，导致保障对象难以准确把握。二是对低保政策理解和执行上存在偏差。在政策执行上变形走样，出现了“平均分保，轮流候保、关系保、人情保”等现象，甚至还擅自扩大保障范围，将低保作为化解各项社会矛盾的手段，将一些不符合低保条件的人员纳入保障范围；

（二）社会救助实力须进一步增强

一是社会救助水平低。彭水县社会救助仍然属于低水平救助，最低生活保障标准不高，城市低保每人每月365元、农村每人每月215元，根据马斯洛的五个层次需要理论，现阶段贫困家庭成员只能满足生理的需求、安全的需求。随着社会经济的发展，人们会追求更高层次的需求。只有提高社会救助的层次，才能为贫困者提高需求的层次提供动力，促使他们实现自我价值和社会价值。

二是医疗救助水平偏低。由于受病种范围和全年累计封顶线的双重限制，致使部分大病患者，得不到有效地医疗救助，即使有的大病患者在救助范围内且又参加医疗保险，能够得到一定的医疗保险补偿和医疗救助资金，但较大的自付部分仍令救助对象承担不起，一旦患了大病就不堪重负，不得不放弃或中断治疗，结果陷入“有病难治”的困难境地。

三是农村“五保”供养服务机构设施滞后。首先，农村五保对象保障标准依然偏低。农村散居五保对象每人每月340元，要完全满足他们的基本生活还有较大困难。集中供养人员每人每月450元，如果没有乡镇（街道）财政补贴，也不能满足五保吃、穿所需。其次，农村五保供养服务机构设施落后。敬老院内部设施还需进一步完善，服务功能单一。多数服务机构只能提供一日三餐的饮食服务，其他服务项目难以正常开展。

（三）社会救助协调机制不够完善，

一是基层社会救助力量薄弱。县民政局从事低保工作的只有5人，负责管理和指导全县城乡低保、农村五保、城乡医疗救助等工作，人均管理达2.5万多人；多数乡镇配有民政干部1-2人，少数乡镇仅有1人，且部分民政干部还身兼数职，在村一级，大量的社会救助工作又难以配备专职人员，这对进一步做好社救工作带来了困难。

二是工作手段落后，信息化程度低。从救助对象的认定上看，在困难家庭收入和人员的核实方面，由于缺乏科学的评估，在具体工作中只能依靠传统的“看、问、查、访”等手段进行，工作难度大、任务重、效率低，家庭核实存在较大主观性和随意性，导致数据不尽准确。

三是救助对象的动态管理难以把握。社会救助工作人员要负责低保工作的审核、发放、监管工作，人少事多的矛盾非常突出，客观上没有足够的人员力量、时间以及物资条件，完成经常性的、量大面广的城乡低保异动监管、核查工作。

三、今后开展工作的思路及对策

（一）进一步打造社会救助平台。

一是打造公平的审批平台。在乡镇（街道）建立统一受理社会救助申请的窗口，并及时受理、转办申请事项。进一步规范城乡低保和困难家庭的“一评议三公开”制度，完善和优化救助审批程序，打造快捷、透明的社会救助审批平台。

二是打造动态的管理平台。首先，救助标准动态化，随着社会经济的发展，逐年提高救助标准；其次，完善低保制度体系、管理体系、监督制约体系，强化救助对象核查工作，全面实行动态化管理，确保最低生活保障“应保尽保、应退尽退”，维护社会救助这项“阳光工程”在群众中的形象和影响，

三是打造快速的救助平台。不断创新工作方式，积极探索更有效的管理模式，充分发挥“社会救助信息化管理系统”平台的网络化优势，合理运作县、乡镇（街道）、村（居委）三级救助网络，确保“第一时间核灾，第一时间报灾，第一时间救灾”的快速反应救助平台的健全和完善。

（二）直接的给付式救助和间接援助式救助相结合

坚持“保障基本生活，鼓励劳动自救”的原则，因此，在实施社会救助的过程中，要把救助的直接的给付和间接援助结合起来。

一是政府主导社会救助。帮助贫困家庭解决生活的困难，如子女教育、疾病救助、住房救助等，如果贫困者陷入贫困的链条没有外在的力量支持，他就无法自行脱贫。

二是注重对贫困者进行生活技能的培训。特别是对年龄较轻、身体状况较好、有一定文化基础的贫困家庭成员，要采取提高文化素质、协调人际关系、职业技能培训等，以期自立更生。

三是帮助贫困家庭建立自信和良好的心理状态。因为贫困在一定程度上给贫困家庭成员带来心理上的焦虑、自卑、失落，对生活前途迷失，通过适当的开导、引导帮助贫困家庭的成员重塑生活的自信，建立起良好的心理状态。“助人自助’’是社会工作的核心价值，助人的最终目的是帮助受助者实现自助，只有把直接的给付救助与间接的援助救助结合起来，才能实现贫困家庭成员的“自助”。

（三）建立稳固的社会支援系统

在社会救助工作中，政府占据主导地位，但社会救助也是一支不可忽视的力量。政府应该转变自己的角色，对社会救助进行政策规范和指导。一是鼓励有条件的单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助；二是明确社会力量参与社会救助，可以按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；三是可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务；四是要求社会救助管理部门及相关机构建立社会力量参与社会救助的机制和渠道。协调救助部门或团体之间的关系，促使社会捐助工作经常化、规范化。做好社会捐助物资的储备和管理方面的工作，使得社会捐助的物资发挥最大的经济社会效益。

有了稳固的社会支援系统，就能解决医疗救助水平偏低的问题，就能增加临时救助、倒损房恢复重建补助金额，就能不断改善农村五保供养服务设施。

（四）进一步规范社会救助管理

一是健全社会救助工作队伍。进一步加强乡镇（街道）民政社会救助综合管理服务机构建设，真正做到机构、人员、经费、场地、制度“五到位”； 各村（居）委会要落实1名专职社保人员，纳入村（居）委会干部进行换届选举，并保证必需工作经费和办公条件；加强社会救助工作人员的定期培训，提高参与社会救助工作的业务素质和水平。

二是规范低收入家庭认定。贯彻实施低收入家庭认定实施办法，全面建立低收入家庭认定制度，开展跨部门核对城乡居民收入工作，建立和完善民政、金融、公安、建设等部门联动收入比对机制，对低保、特困等社会救助对象的房产、存款等财产情况进行调查，为社会救助各项工作的开展提供基础性数据，进一步规范社会救助工作。

三是严格低保、困难家庭的动态管理。对城乡低保，严格入户调查，多方核实，摸准底数，把好“入口关”，把有限的资金用于解决困难群众最迫切需要解决的实际问题。建立动态管理和自然退出机制，形成规范化运作模式。

（五）进一步完善社会救助设施

一是加强敬老院的建设和管理。首先，按照国家有关文件精神，对农村五保供养服务机构实行事业单位管理；其次，扶持发展院办经济，根据敬老院规模，划拨一定数量的经济用地，支持敬老院发展种植、养殖产业，增强敬老院的发展活力；再其次，规范院务内部管理，强化内部功能设施，美化院内环境，完善院民学习和娱乐休闲文化制度，改善服务质量，探索社会化代养模式，拓展敬老院的养老服务功能。

二是加快避灾中心的建设步伐。遵循“因地制宜、资源整合、功能完备、平灾结合”的原则，充分整合现有的公共资源，进一步完善灾害救助工作机制，在完成重点乡镇避灾场所建设的基础上，加快建设步伐，确保城区、乡镇（街道）都有避灾中心或避灾点。

三是推进救灾物资仓储建设。应综合该县灾害发生特点、区域人口分布、交通状况、区域经济密度等因素，合理拓展政府物资储备库布局，努力构建救灾物资储备体系。建设好救灾物资储备仓库，储备充足的救灾物资，防患于未然，确保自然灾害和突发事件来临时不打无准备之仗，从而迅速、有序、高效的开展各类社会救助。

参考文献

《社会救助暂行办法及解读》

《2014年彭水统计年鉴》

篇（8）

二、培养大学生社会主义核心价值观的基本方式

（一）坚定理想信念，传播正能量

在新的时期，大学生面临着价值选择多样化的现实问题，因此，必须要坚定他们的理想信念重视教育，弘扬主旋律，传播正能量，增强大学生对社会主义核心价值观的信念，要采取有效的措施培养大学生的理想信念教育和核心价值观的培育。坚持以人为本的理念，增强大学生的理想信念，丰富教育内容，使他们更加认同社会主义核心价值观。

（二）依托互联网，开辟新环境

互联网正日益成为现代思想文化传播的重要平台之一，在对大学生培育社会主义核心价值观时，需要重视其思想传播的作用，将这个新平台结合到教育实践活动中，需要加强网络建设，整合网络资源，增强网络服务，完善管理运行机制，为营造积极向上的网络环境而努力，使大学生树立健康的上网观念，践行社会主义核心价值观。

三、抗震救灾精神对培育大学生社会主义核心价值观的作用分析

（一）抗震精神有利于提高大学生思想政治教育

要加强大学生思想政治教育，重视理论性和现实性二者相结合，把抗震救灾精神纳入到高校的思想政治教育当中，培育大学生的社会主义核心价值观，要让大学生们正确的认识和理解它的科学内涵。我国人才培养的重要平台是高校，抗震救灾精神的教育和传播有利于大学生树立正确的价值观、人生观和世界观，促进他们道德品质和思想政治素质的提高，健全和完善大学生的人格，更好的将大学生的社会价值和个人价值相统一起来。

篇（9）

近年来，我国广电系统在体制上正经历着一场巨大变革，特别是在入世后，改革的步伐日益加快，随着有线、无线台的合并，地市台的职能转变完成后，改革的步伐日益加快。而集团化正是广电产业发展的必由之路。同时，我国的广播电视又是特殊的产业，必须正确处理好其特殊性和一般产业属性的关系，既不能因为它的特殊性而不强调它的产业发展，也不能因为它的产业发展而忽视它的特殊性。

在中国现行体制下，广播电视是党的重要喉舌和重要的宣传思想文化阵地，正确处理好广播电视事业与党委、政府的关系，是广播电视事业改革成败的关键，是广播电视事业健康发展的重要保证。广播电视事业由党委宣传部领导，政府有关部门实行行业管理。党委宣传部的领导体现在管集团的舆论导向、管干部、管政策。政府主管部门主要是对集团实行社会化的行业性的依法管理。

政府要为广播电视的发展提供法律方面的服务，以促进广播电视行政部门的职能转变，提高管理水平和工作效率。另外，法律服务还包括将广播电视的发展与我国广电体制改革、战略改组以及广播电视立法结合起来。

只要有阶级，无论是什么国家，广播电视都带有政治属性，讲求社会效益，强调宣传管理。就连自我标榜最自由化的美国也不例外。例如：2003年3月份的伊拉克战争，美国军方加紧了对新闻媒体的控制，大量提供对己有利的宣传材料，限制对己不利的新闻报道。3月31日，两名美国记者被控违反报道规定而遭到封杀。我国广电业既有一般行业属性，又有意识形态特殊性；既是大众传媒，又是党的宣传思想阵地，事关国家安全和政治稳定，负有重要社会责任。我们不仅在任何情况下都必须坚持以宣传工作为中心，以正确的舆论导向为前提，以做好党和政府的喉舌为己任，同时也必须充分认识和重视其产业属性，在社会主义市场经济条件下，没有市场就没有听众观众，以正确的舆论引导人的任务就不可能很好地完成。广播影视事业在发展速度，扩张规模上，要做到与社会主义市场经济变革同步，与世界传媒业相匹敌，必须突破原有的思想认识、思维方法、工作模式、运行机制，确立跨越式发展的新思路，特别是要把宣传功能和产业功能进一步开发起来。

加强宣传管理与产业经营并无矛盾，只有加强宣传管理，产业经营才更规范；只有加快产业经营才能发展壮大宣传规模，加强宣传力度。

当社会信息化环境趋于成熟和企业内部组织规模膨胀的时候，最核心的问题是要解决在信息产业化进程中，媒介的资本运营问题。“在中国的社会结构中，行政力量始终是一头独大的，因此，取得外在行政力量对广电改革的支持是非常重要的。这不仅表现在取得外部行政力量的理解之后改革本身的阻力得以化解，更重要的是可以通过行政力量的强大力量整合资源，推进改革的进程。”行政整合还包括完善激励机制，整合人才资源；推动理论创新，整合智力资源；推动技术挖潜，整合设备资源；增强传播实效，整合宣传资源；实施项目制，整合节目资源；强化资本运营，整合社会资源。必须指出，行政整合虽然是中国电视业改革进程中一个阶段内的必然结果，但不是最终方向。

产业经营的目的是在市场中追求利润最大化。“市场由一切具有特定的欲望和需求并且愿意和能够以交换来满足此欲望和需求的潜在顾客组成。”在企业的经营过程中，有时候会出现短期利润与长期战略发生冲突的现象。每当遇到这种冲突时，有眼光的企业家通常以选择后者为上策。比如一批虚假医疗广告的投放可能会在短期中获取丰厚的利润，但当这些虚假广告被广大患者识穿时，就会严重影响到媒体的社会形象。美国有线电视新闻网CNN，特别重视追求长远利益，它把企业的长远利益与日常报道结合起来，无处不体现出着眼大处的远瞻风范。由于我国的政策规定不准国外的资本、民间的资本甚至行业。广电作为一种特殊的行业，可以称为垄断行业广播电视是独家经营的，广告是垄断的，播出是垄断的。视频业务是有线电视网的强项，还有政府政策上的垄断保护，盈利能力有充分的保证，掌握着垄断性的行业资源。电视网络成了广电安身立命的根本。通过有线电视网络播节目、播广告，通过有线电视网络开展数字电视、视频点播、互动电视、立体电视等，这些都属于“垄断性”项目。随着国外传媒的“入侵”，随着做强做大的要求，还必须积极应对竞争。垄断是相对的，竞争是绝对的。比如，行业内台与台之间，频道与频道之间抢收视率就是竞争；行业外增值业务中的宽带上网、IP电话、数据传输等的开展就是竞争。

注重品牌是广播电视走向成功的做法。一个最好的例子就是默多克在80年代买下20世纪Fox，并将其他资源纳入Fox的品牌之下，如今Fox已经成为著名的新闻台标识。品牌必须与相关资源有效配置，才能产生最佳效益。又比如CNN，为了吸引一流人才，发挥他们的名人效应，CNN可谓不惜血本。

另一方面广播电视事业属于高科技、高投入、高消耗部门，节目制作的成本可高可低，可大可小，伸缩性很大。可见成本核算非常重要。因此理顺内部运行机制，在广播电视内进行以实施成本核算、强化成本管理为突破口的改革尤为迫切。这一举措，会极大地提高电视生产力，调动和激发员工的积极性和创造性。当然，这就需要对广电的上十万个原始数据资料的采集、分析，形成广播电视成本管理数据库。现在不少电台、电视台开始以成本核算来采制节目，讲求经济效益。

伴随着广告业的飞速发展，广告经营也逐渐占据了传媒产业的主导地位，而广告业的发展在很大程度上取决于当地经济的发展、企业的兴旺，因而经济发达的省市的广告收入远远高于经济发展落后的省市，如果当地经济发展有所波动，广电产业的主业务必定殃及池鱼。随着境外传媒的“落地”，电视广告成本的加重，加上新兴的第四媒体的强劲冲击，导致电视媒体的广告经营发展缓慢。经济上过分依赖广告收入，就会导致产业结构的单一化。要把广播电视事业做强做大，眼光只放在广告一个目标肯定是不够的，必须加紧在增值业务上做文章，开发新兴产业，重视高新产业。所谓增值业务，是指有线电视公司利用富裕的网络带宽资源，开展电视信号转播以外的业务，目前以宽带上网的技术条件最为成熟，成为有线电视公司增值业务的主要内容。

目前，我国已成立的广电集团宜采用专业化的经营模式以提高其核心竞争力的战略目标。核心竞争力是做强做大的一个核心因素，核心竞争力强调的一是组织，拥有与众不同的特殊的资源整合；二是能帮助组织实现持续的竞争优势；三是它具有价值性、延展性和别人很难复制的特点。

篇（10）

一、研究背景

会议文献是指在各类学术会议上宣读的论文、论述、总结等形式的文献，包括会议前参加会议者预先提交的论文文摘、在会议上宣读或散发的论文、会上讨论的问题、交流的经验和情况等经整理编辑加工而成的正式出版物[1]。文献是进行学术交流的重要知识资源，大多数会议文献都具有独到的学术见解和新颖的学术观点，学术质量较高。许多会议文献还公布科研人员取得的新进展与新成果，并提出新的研究课题和新的研究设想。因此，会议文献往往具有专业性强、学术水平高、内容新颖、信息量大、可靠性强、出版速度快及发行方式灵活等特点[2]。

会议论文作为仅次于科技报告的十大情报源之一，代表了一个国家或地区在某一时期，在相关学术领域内取得的最高学术水平，是进行科学研究的文献信息保障，具有较高的学术价值和情报价值，是推动人类社会发展、科技进步的必备文献之一。

近年来，随着数字化加工、处理技术及信息检索技术的迅猛发展，各大图书馆以及数据库商开始将会议论文数字化，以期为受众提供更加便捷的数据服务。目前，国内综合性学术会议论文数据库主要有三个：CNKI的 《中国重要会议论文全文数据库》、万方数据的《中国学术会议文献数据库》、上海图书馆的《全国学术会议篇名数据库》。

本文通过对这三个数据库的统计调查，对国内主要学术会议论文数据库的建设和利用状况进行了初步分析，特别关注了所面临的共同问题，分析其产生原因并给出了相应对策与展望。

二、国内主要学术会议论文数据库开发所处的环境

（一）政治环境

近年来，政府在工作报告中指出，要“引导科研机构、高等院校的科研力量为企业研发中心服务，提高原始创新能力”。坚定不移地实施“国家知识产权战略”“倡导学术诚信、鼓励独立思考、保障学术自由、弘扬科学精神”。在政策的保障和推动下，学界的主动性明显增强，学术交流活动日见活跃，呈现出蓬勃发展的态势。

（二）经济环境

目前，整个市场经济正步入转型升级的阶段，各领域之间的渗透交融越来越明显。科研人员、教育界人士、政府机构对学术会议转化的成果需求日益旺盛，愿望日益迫切。传统图书情报机构对于会议文献的揭示已经难以满足受众的需求，需要寻求更为高效、精确的揭示途径和呈现模式。

（三）社会环境

《中国重要会议论文全文数据库》和《中国学术会议文献数据库》的总部在北京，《全国学术会议篇名数据库》总部在上海。京沪两地历史悠久，文化积淀深厚，在上海能感受到海纳百川的思想碰撞，北京更是汇聚了大量优质的教育文化资源，国内高质量的学术会议有很大部分都选择在这两地召开，办会条件成熟度高，具备明显的资源优势。

（四）技术环境

数字化加工技术的进步，互联网技术的快速发展为会议文献的揭示和服务提供了良好的支持，数据库开发者得以运用这些成熟的技术，来构建会议论文资源，成为采集、加工、保存、服务的技术平台。并通过互联网向全国乃至全世界提供学术会议论文数据服务，实现资源共享。

三、学术会议论文数据库建设和利用的现状

《全国学术会议篇名数据库》由上海图书馆上海科技情报所制作。该库建库时间早，早在1958年零星的资料收集就已出现。该数据库正式始建于1982年，最初以微缩胶片形式全文，1998年开始建立光盘及网络版数据库。《中国学术会议文献数据库》由北京万方数据有限公司制作，始于1983年，于1995年建光盘库，1997年通过Chinainfo出网络版文摘库，2002年网络版全文库。万方数据有限公司成立于1993年，是一家以中国科技信息研究所为基础，直属科技部的股份制高新技术有限公司。《中国重要会议论文全文数据库》由清华同方知网（北京）技术有限公司制作，教育部主管，该数据库始于1999年，能实现多库并行检索，具有强大的综合优势。（参见表1）

（一）会议论文收录量

万方《中国学术会议文献数据库》以250多万篇的数据量独占鳌头，CNKI《中国重要会议论文全文数据库》以200多万篇紧随其后，上图《全国学术会议篇名数据库》为120万篇，数据量较少。

（二）z索功能比较

基本的字段检索、高级检索和专业检索功能均无太大差异。万方和CNKI 均提供相似文献推荐服务，万方还提供与互动百科的词条链接服务；CNKI的分类导航、论文集导航和会议导航均做得较为出色，使用体验较佳。

（三）全文服务

万方和CNKI 均提供会议论文全文下载，会议论文索引免费获取，上图库仅提供篇名服务，需线下联系以获取全文。

学科导航（大类数量） 基本按照中图法，A大类不单列 分为十大专辑：基础科学、工程科技Ⅰ、工程科技Ⅱ、农业科技、医药卫生科技、哲学与人文科学、社会科学Ⅰ、社会科学Ⅱ、信息科技、经济与管理科学。十专辑下又分为168个专题。 无

（四）数据库收录会议情况抽样比较

通过对三个数据库5年内的收录数据进行统计，在此基础上对相关类目进行抽样比较分析得出如下结果。

（五）会议论文收录情况比较（参见表2）

2008～2012年，万方收录论文集12593种，年均2546个会议；CNKI收录7897种，年均1379个会议；上图收录3076种，年均613个会议。

（六）会议论文收录学科分布情况比较

万方会议论文收录科技类占总量的83.58%，其中工业技术比例最大，占39.07%；CNKI科技类占总量的73.80%，其中工业技术占30.00%；上图科技类占总量的68.40%，工业技术占30.92%。万方会议论文科技类占比是三个库中最高的，工业技术也是三个库占比最高的大类。上图会议论文中社科类占比为三个库中最高。

（七）收录会议重复情况比较

从5年内的抽样统计结果看，万方收录的会议论文集数量与上图收录的论文集数量重复率在大约是上图的50%。同时，万方和CNKI的重复量也基本上占CNKI的二分之一。

从上述调研及统计中发现，在建设力度方面，公益机构（上图）对会议文献数字资源的建设力度并不大，开展的服务力度非常有限，利用率不高；在加工深度方面，仅仅停留在对文献的数字化扫描的数字化还原层面，远未达到资源的深度揭示。相比较公益机构的迟缓，嗅觉灵敏的商业机构却在资金技术人力方面加大投入，采用全文扫描识别技术，力图深度揭示文献内容的内在关联，为受众提供更加人性化、个性化的服务。

四、存在的问题与对策

通过以上分析比较，我们发现，目前三个国内主要会议论文数据库之间数据体量差异较大，有一定的重复率。同时，因为数据库制作者的不同，制作标准不一，对同一种会议文献，不同的单位可能按不同的文献类型来处理，规范程度也不尽如人意[3]。由此影响了会议论文数据的查全率和查准率，给受众的正常使用带来诸多不便。学术会议是新研究成果的重要场所。据统计，有近1/3的学术成果是在相关会议上首次公布的；学术会议对本学科领域重大事件的首次报道率也是最高的。可以这么说，只参考期刊文献，不参考会议文献，科研的开创性将不复存在。因此，各大数据库应以读者的利益为出发点，达成共识，分工协作，不断提高兼容性，才能更好地为读者提供优质服务。

（一）增进沟通，统筹规划

会议文献数量巨大，任何一家机构都不可能独立收全所有的学术会议文献。这就首先需要全国各文献情报机构精诚协作，整合分布在各高校图书馆、公共图书馆、情报机构、数据公司中的会议文献资源，将资源进行充分的梳理、组合；其次要借鉴运作模式相对成熟的数据公司的力量，依托公益机构专业的分类标引手段，将公众资源和商业力量进行统一的运作规划，联合共建从而合理分配使用社会资源。如此，必然可以减少重复建设，从而提供更丰富优质的服务。

（二）规范制作，深度揭示

在数据库建设过程中，有必要建立规范的会议文献数据库，将不同出版形式的会议文献统一纳入该数据库，按照会议文献的特征和著录规范进行著录。同时，对会议文献的开发不能停留在全文提供的层面，应认真调研，做好深层次开发的准备，以深度标引为基础，提高资源揭示的深度与内在关联性，进一步完善会议文献的数字化建设工作。在服务平台相关功能上，论文数据的精准定位、深度标引以及全文的可检索途径已成为服务平台不可或缺的功能之一，必须充分考虑并挖掘这一功能。

（三）丰富内容，深化服

新一代的会议论文服务平台，不应当仅仅是提供论文检索的数据库，更应当以满足用户多样化需求为着力点，将服务延伸至会前、会中和会后。从会议预告到相关新闻，从篇目揭示到文献传递，从单向提供会议信息到支持用户相关信息，资源共享、开放协作将是未来会议文献数据库的发展趋势。

【参考文献】