农村公共产品供给汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇农村公共产品供给范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

作者简介：焦少飞，男，西北大学经济管理学院，西安710127

我国农村公共产品一直处于制度外供给状态。农村税费改革后，农村公共产品供给体制并未得到更新，而且由于基层财政困难加剧，许多基层政府成为“空心政府”，即政府机构虽然继续存在，但已经缺乏必要的能力来实现某些既定的公共目标。这种情况下，农民自我提供某些公共产品成为农村公共产品供给的重要途径。实践中，自我供给的模式不外乎两种：个人单独提供和众人联合提供。后者涉及集体行动问题。笔者在观察和调查时发现，在联合提供公共产品时，有的成功了，有的则失败了。本文以联合提供公共产品的集体行动为切入点，试图对影响集体行动成败的因素做出分析。通过引入强势成员概念，本文认为，与没有强势成员存在的情况相比，强势成员的存在有利于集体行动的成功，进而有利于小集团公共产品供给水平的提高。”

一、相关文献的述评

科斯认为，只要交易成本为零，并且当事人双方的谈判是自愿的，则通过自愿谈判来解决外部性引起的争端，其结果必定是有效的。这就是科斯定理中的“有效性”命题。根据“有效性”命题，不依靠政府，社会成员以自愿谈判的方式，可以解决外部性问题，进而实现公共产品的供给。但“有效性”命题要成立必须解决两方面的问题：(1)交易成本问题。如果缺乏有效的交易手段、交易工具与交易方式，高昂的交易成本将使得许多谈判无法发生。在公共产品的供给过程中，交易成本随着参与谈判的人数的增加而增加，从而严重影响公共产品的有效供给；(2)集体行动问题。奥尔森(1965)从集体行动的角度分析，认为群体中可能存在的“搭便车”行为，使得“自愿谈判”非常困难，从而公共产品的供给是不可能的，至少是低效的。[1]

就目前我国农村公共产品而言，基层政府“空心化”使得其供给在很大程度上需要农民自愿谈判解决，这其间就面临着交易成本问题和集体行动问题。为了对农村公共产品供给过程中的集体行动进行分析，本文首先简要介绍奥尔森关于集体行动的基本理论及已有扩展。

奥尔森在《集体行动的逻辑》中分析小集团时认为，个人愿意提供边际单位集体物品的充分必要条件为：Fi≥dC／dVg，即个体的收益占总收益的比重(Fi)大于或等于最后一单位集体物品的供给成本(dC)占它给集团所带来收益(dVg)的比例。所以，在奥尔森那里，Fi在决定个体成员的行动上起着关键作用。奥尔森认为Fi，是集团成员数量(N)和个体成员规模(Si)的函数，即

其中Si指的是个体“从一定水平的集体物品供给中的获益程度”。按照奥尔森的分析，集体行动是很难达成的，即使是小集团，其公共产品的供给往往在达到最优水平之前就停止了。

但经验表明，小集团中存在着某种克服“搭便车”的机制，由此导致的集体公共物品的供给水平要超过奥尔森模型所允许的水平。为此，经济学家从不同角度对奥尔森的理论进行了扩展。诺斯(1981)试图从意识形态的角度解决集体行动中的“搭便车”问题。他认为，一个成功的意识形态必须克服“搭便车”问题，其目的在于促进个人不再按简单的成本、收益计算来行动。[2]黄少卿、余晖(2005)引入声誉机制，解释了为什么中等规模集团可以实现提供集体物品的集体行动。他们认为，如果一个集团能够给成员提供较大的声誉收益，那么集团成员愿意承担集体物品供给成本的可能性越大。[3]朱林可(2005)建立了榜样示范机制模型，他认为人们的搭便车行为是相互依赖的，搭便车的人越多，则人们的“搭便车”倾向就越强，反之亦然。[4]榜样示范机制起作用的前提是至少要有一个带头人，而这个带头人本身不是由其他榜样带动的，对于带头人存在着诸如荣誉、追求自我实现等激励机制。

上述理论扩展均具有一定的解释能力，但它们要么没有考虑成员间的交互影响，要么在分析交互影响时，没有建立一个具体框架分析其间可能存在的组织问题。在上述研究基础上，本文试图从扩展的异质性假设人手，引入强势成员概念，建立一个简单的模型，分析农村强势成员对集体行动的影响。

二、基本模型

(一)概念的引入与讨论

本文将集团规模大小和成员差异化程度作为区分集团的两个维度。显然，奥尔森集中分析的是集团规模对集体行动的影响。奥尔森(1965)认为“规模是决定对个体利益自发、理性的追求是否会导致有利于集体行动的行为的决定性因素”。集团规模越大，个体越多，个体所占的份额就越小，个人所受激励就越小，团体的公共产品的供给量就越远离最优水平。

集团的另一维度是成员间的差异化程度――异质性。②从集体行动的角度考虑，异质性应包含两层次的含义：其一是个体成员规模的大小；其二是成员影响力的大小。如果用方差。表示成员差异化程度，则公共产品的供给水平Q可表示为成员数量N和σ的函数，即Q＝Q(N，σ)。从本文第二部分的介绍可以看出，奥尔森在分析集体行动时，仅简要分析了第一个层次。他认为个体成员规模的大小决定着个人从公共产品中获益的“份额”，在个体份额接近的团体中，公共产品的供给水平要低于个体份额差异较大的团体。因为在个体规模差异大的团体中，大成员从同一公共产品中所获得的效用要高于小成员，③因此大成员有提供公共晶的激励。由于成员规模的大小不涉及成员之间的相互影响，这里的分析对象仍是原子化的个人。在社会成员原子化条件下，一方面，成员间的社会联系薄弱；另一方面，在谋求利益时，是以个人而非群体的形式行动。因此，如果仅分析成员规模的大小，必然得出公共产品低水平供给甚至无法供给的结论。

异质性更为重要的一面是成员影响力的大小。影响力即影响其他成员的能力。这里的影响力是从行动的角度去定义的，而不是指成员间简单的交互影响。所谓简单交互影响可以用下面的情形描述：如果甲是一个具有影响力的成员，则在集体行动过程中，甲对集团内其他成员的影响仅是间接的，甲没有有意识的运用自己的影响力去影响其他成员，尤其是没有将自己的影响力作为组织、协调集体行动的手段。奥尔森曾分析了成员间的简单交互影响，在那里，大成员就公共产品的供给向小成员发出“威胁”――“如果你不提供……我就要减

少供给量”。[1](53)另外，成员间的示范作用也是成员间简单交互影响的体现。

影响力取决于个人拥有的能力、声誉和社会资本以及个人的主观努力程度。影响力与成员规模有一定的联系，大规模成员在集团中一般具有一定的影响力，而具有影响力的成员往往具备一定的规模。具有影响力的成员还可以发挥行动的作用。本文将农村中拥有影响力的成员称为农村强势成员。

(二)模型分析

奥尔森(1965)指出，在较小规模的集团中，很少有某个成员有动力单独提供公共产品；同时，一旦要提供公共品，单个成员的机会主义行为将对其他成员产生较大影响。这样的集团要获得公共产品，“一个正式组织甚至一个非正式的协议……是必不可少的”。[1]在这里，他实际上已经意识到了集体行动过程中可能存在的组织问题。为了分析集体行动中的组织过程，通过引入强势成员概念，我们有以下命题：

命题1：强势成员将通过行动，来提高其个人影响力，进而获得相关收益。

设E代表强势成员行动的努力程度，且0＜E＜1；Y代表强势成员的收益；I代表影响力，它是强势成员追求自身利益的一种手段，影响力积累得越多，将在其他方面获得越多的额外收益。

收益Y包括强势成员从公共产品中获得的直接收益，以及凭借影响力所获得其它物质和非物质收益(如社会地位、心理满足等)。为了集中分析影响力对

由(2)式可得一阶条件：E=g2。即强势成员的最优努力程度与个人对收益的偏好有关。其逻辑是：如果强势成员对个人收益Y存在偏好，那么，为了获得个人收益，强势成员必须提高自己的影响力I，这就要求其提高行动的努力程度E。这在客观上实现了强势成员的个人利益与集体利益的激励相容。⑤

在农村中，作为一种获得收益的手段，强势成员所获得的影响力是一种专用性品牌资产，具有极强的地域性，一旦离开了其所依存的某一村落场域，其专用性品牌资产的价值就会大大降低。因此，强势成员必须通过行动使得其与其他成员之间的非正式契约安排保持稳定和持久――在这种非正式契约安排中强势成员拥有声誉、威望等权威性价值分配。

命题2：强势成员的个人影响力与公共产品的产出存在正相关关系。

假设公共产品的产出Q由下列函数给定：

所以，强势成员拥有的影响力对公共产品的产出水平有正面的影响。

我们可以对命题2进行一些有益的拓展。并有以下推论：

推论1：由强势成员在公共产品的供给过程中发挥组织作用，能够节约集体行动过程中的交易成本。

交易成本是人与人打交道时所发生的成本，包括事前发生的为达成契约而发生的成本和事后发生的监督贯彻该契约发生的成本。一个组织要求有人去组织它，所有组织成本都是交易成本。在成员同质的条件下，原子化成员之间沟通困难或者根本就不存在沟通，将他们组织起来要求付出高昂的组织成本，由此导致集体行动难以达成。由于交易成本的高低对于能否将外部性内部化进而解决公共品供给至关重要，所以，寻找合理的制度安排以降低交易成本就成为一个关键问题，这也是科斯定理的引申之意。

在农村中，成员之间存在着很高的交易频率，因此寻找一种合宜的契约安排以节约交易费用是经济的。在联合提供公共产品的集体行动中，强势成员是作为一种节约交易费用的手段而出现的。在长期的交往过程中，一些成员发现某一成员具有良好的个人品质、拥有较高的能力或社会资本，于是，成员之间逐渐形成一种非正式的契约安排，赋予该成员某些权威性价值，由其组织、协调集体行动。这样的契约安排有利于节约集体内部的交易成本。从声誉效应机制的角度讲，强势成员的声誉对以强势成员为核心的交易关系的长期稳定提供了保障，所有其他成员都愿意与强势成员签订契约、愿意服从其具有权威性的组织动员。于是起到了降低集团内部交易成本的作用。

推论2：强势成员的存在有利于减轻公共产品供给过程中其他成员的搭便车倾向。

搭便车是指某些人或团体在不付出任何成本的情况下，从别人那里获得收益的行为。虽然农村社会的特性本身决定了农村成员的搭便车倾向会受到一定的约束，但村庄成员作为分散经营的小生产者，在自我决策时难免存在搭便车倾向。如果在集体行动中引入强势成员，搭便车倾向将受到有效约束。(1948)在分析差序结构时曾指出，在村庄中以每一家为中心所形成的“街坊”的范围，依着中心的势力厚薄而定，有势力的人家的“街坊”可以遍及全村。[5]在农村内部，强势成员往往依靠其个人能力以及诸如宗族势力等社会资本，具有权威性价值分配，影响力颇广。村庄凝聚力的维持，也与强势成员的存在密切相关。这样，在集体行动过程中，强势成员的存在就有利于降低其他成员的机会主义倾向。

可以利用图1对上述模型进行简明的概括。图中通过引入影响力，强势成员将愿意组织公共产品的供给。在组织过程中，其个人的影响力得到积累，这将降低其今后行动的成本，从而形成一个动态的良性循环。

通过上述分析，本文得出以下结论：在考虑交易费用和搭便车的情况下，通过引入强势成员，可以较好地解决小集团集体行动问题。从而，与没有强势成员存在的情况相比，强势成员的存在，有利于提高小集团公共品的供给水平。

三、政策含义

(1948)指出，在社会变迁时期，农村需要一些能提得出办法、有能力组织新的试验、能获得人们信任的人，这种人可以支配跟从他的群众。将这些人称为“文化英雄”，将其间发生的权力称为“时势权力”。他进一步指出，在一个落后国家走向现代化的过程中，这种权力表现得最清楚。

目前，农村中以经济和文化网络为基础的各类强势成员迅速成长，并在农村公共事务中发挥着越来越重要的作用。他们拥有或者可以调动比一般村民更多的稀缺资源，并利用这些资源取得了某一方面的成功，进而为农村的发展做出了贡献。农村强势成员的影响力不仅来源于经济地位，也来源于个人品质、声誉、威望、宗族势力、组织公共事务的能力等。研究表明，农村强势成员在带领村民致富、发展农村公共事业等方面发挥着组织领导、技术服务和经营管理等作用。[6]

“十一五”规划指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要建设社会主义新农村，改善农民生活条件，一个重要内容就是加大农村公共产品的供给。从外部条件上讲，这要求扩大公共财政覆盖农村的范围，强化

政府对农村的公共服务；从内部因素讲，可以充分发挥村庄中强势成员在农村集体行动中的作用。有鉴于此，政府应该采取措施保护农村强势成员的成长，充分发挥其在集体行动中的积极作用，并建立有效的制度安排，避免农村内部强势成员之间的负和博弈。

注 释：

①集团是一种带有目的性的团体，是一种有机的团结。习惯上将本文所分析的对象称为集体，是因为人们在一起生活而形成的一种机械的团结。但当(部分)成员面临集体行动时，可以将其作为一个集团来分析。本文中集团和集体的概念是通用的。

②按照系统论的观点，“非平衡是有序之源”，这是普遭规律。非平衡即有差异。此可作如下推论：集团中成员的差异化意味着某种程度的非平衡状态的存在，只有这种非平衡状态的存在才有可能使一些集体行动产生自发解。值得指出的是，同质性假定是主流微观经济学的假定之一，这一假定造成主流微观经济理论与现实脱节，解释能力削弱。实际上，对异质性的考量在西方经济学说史上时有出现，而且往往成为理论创新的突破点。例如，垄断竞争理论的创立就是考虑到企业异质性的结果。

③由于公共产品的非排他性，一旦公共产品被提供，每个成员将享用同一公共产品份额。所以，本文用效用来测度个体成员的收益。奥尔森所构造的“份额”概念似乎不符合公共晶的特性，虽然分析的结论是相同的。

④该模型参照了冯曲、张军等人的研究。与之不同的是，本文分析的是影响力，它不同于企业内部的行政权威；而且，本文研究的是影响力在集体行动中的作用；最后，本文将交易成本引入模型。参见冯曲：《权威、权威组织与效率》，《世界经济文汇》，2002年第5期，第33-34页。张军、王祺：《权威、企业绩效与国有企业改革》，《中国社会科学》2004年第5期，第107―110页。

⑤奥尔森也注意到了非物质因素的影响，但这些因素在他那里只是作为选择性激励手段。参见奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店和上诲人民出版社1995年版，第70-78页。

主要参考文献：

[1][美]曼瑟尔・奥尔森．集体行动的逻辑[M]．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995．

[2)[美]道格拉斯・C・诺斯．经济史中的结构与变迁[M]．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994．

[3]黄少卿，余晖．民间商会的集体行动机制[J]．经济社会体制比较，2005(4)．

篇（2）

    20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。 

    在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。 

    1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后,农民收入水平低,农村公共产品长期以来供给短缺,行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在,造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足,制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达,农民生产的产品运不出去,使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现,不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看,农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比,这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村,尽管到城镇中小学要寄宿借读,教育投入会成倍增加,但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的,现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并,导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远,上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足,青海由于特殊的地理地位,很多浅山地区农业靠天吃饭,新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入,使得大多数农田水利设施遭到破坏,特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重,不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险,同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢,面对不断上涨的医疗费用,农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少,农民身体素质普遍下降,影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足,农民与外界联系不顺畅,无法获取及时、准确的市场信息,使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。

    2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。 

    笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括: 

    1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。 

    2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。

    3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。 

    4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。 

    主要参考文献: 

    [1]张晓山.深化农村改革,促进农村发展[J].中国农村经济,2003.1. 

篇（3）

增加农村公共产品供给,是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前,农民收入虽呈现恢复性增长,但增速缓慢,城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约,相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系,足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见,只有增加其供给,才能为新阶段农民增收提供有力支持。

增加农村公共产品供给,是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后,农业面临越来越大的国际竞争压力,基础和战略地位面临新的挑战,国家粮食安全系数期待加强,迫切需要通过公共产品供给的增加,从根本上改变农业的弱质状况,形成新质的物质技术基础。目前,公共产品供给的不足,已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”,实现进一步发展的主要制约“短板”。因此,加快公共产品的供给,是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择

增加农村公共产品供给,是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任,造福一方”,多为农民“办实事、办好事”,其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见,增加其供给,体现“三个代表”的要求,有利于提高党和政府在广大农民中的形象,体现新阶段党的农村工作的新重点。

增加农村公共产品供给的制度创新

公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看,造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因,也有现实的原因;既有农村自身的原因,也有农村外部的原因;既有宏观层面的原因,也有微观层面的原因;既有制度、体制原因,也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此,增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。

公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下,由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”,优先发展城市的倾斜型发展战略和政策,因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度,以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为:城市所需的公共产品由政府包揽供给,所需资金主要由财政预算安排,而农村所需的公共产品政府提供较少,许多方面主要由农村基层负责提供,所需资金主要通过筹措方式解决,成本支出主要由农村居民来承担。并且,政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确,本应完全由政府提供的一些公共产品,如义务教育等,由于受财力限制,政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下,重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给,而对农村公共产品供给的投入严重不足,从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡,形成了很大的历史欠账。因此,要增加农村公共产品的供给,必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局,从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式,加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善,逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例,城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标,以坚持城乡供给的统筹为原则,对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次,确定城乡各类公共产品的供给主体,科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围,明确界定各级政府应提供哪些公共产品,尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围,合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限,把应由政府承担供给责任的公共产品,划归政府承担,所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入,加快归还历史欠账,尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。

公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制,是一种向城市倾斜的财政体系和体制,在财政预算支出中,用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重,而用于农村的偏轻,甚至过少,并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且,由于财政转移支付制度欠缺、不规范,从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给,必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策,加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善,实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度,向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中,一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系,合理划分、科学确定其事权和财权,尤其是农村公共产品供给上的事权和财权,使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善,调整支出结构和资金使用方向,使资金支出更多地向农业农村倾斜,确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度,加大向农村转移支付力度,深化农村基层财政体制改革,理顺、完善农村财政体系。

公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后,我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本,税外向农民收取各种费用,可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段,而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担

的成本支出。就税收而言,主要问题在于税制设置一直不尽合理,农民税负总体一直偏高。就收费而言,各种政策性收费更是不尽合理,项目繁多,一些公共产品,如义务教育、计划生育等方面的公共产品,本应由政府制度来义务提供,却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排,既是造成农民负担过重的主要原因,也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革,虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果,农民负担过重问题有一定缓解,但改革任务远未完成,尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新,一是要加快城乡统一税制的步伐,合理确定农村税收,逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制;二是要进一步对农村税费体系进行合理重构,尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度,及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供,其成本由农民负担为政府负担的转变,从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供;三是要使税费改革既符合国际通行的做法,又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。 此外,还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度,彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍,建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制,从而为增加其供给奠定体制基础,提供制度保障和动力。

增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑

篇（4）

   “十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村,不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业,扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前,农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展,已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此,着力扩大农村公共产品的供给,对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。

   一、石家庄市农村公共产品供给的现状

   长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策,一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供:另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决,国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供,有充足的资金来源,因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样,一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事,迅速地提高城市的公共产品供给水平,使城市的公共产品供给“锦上添花”,让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受:一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势,农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。 

   1.农民缺乏基本医疗保障。从卫生经费上看,2003年石家庄市财政用于卫生的支出为4.91亿元,其中3.32亿元投向石家庄市区,占卫生投入总额的67.3%,而用于县城及农村的只有1.59亿元,占卫生投入总额的32.7%,直接投入到农村的卫生资源大概在20%左右,这足以表明,卫生资源配置极不合理。目前,承担了大量的公共卫生职能的乡镇卫生院,由于投入不足。公共服务的能力受到严重制约,一些乡镇卫生院名存实亡,甚至已不复存在。2003年石家庄市乡镇卫生院卫生技术人员有4858人,农村平均每万人拥有8.5人:市区和县城拥有23798人.每万人拥有72人,城市是农村的近9倍。农村乡镇卫生院有病床5320张,平均每万人拥有9张:市区和县城为20019张,每万人拥有60张。城市是农村的6倍多。原有的农村合作医疗体制早已不复存在,有些地方刚刚建立起来的新型合作医疗体制也还在探索和完善中,农民成为最大的自费医疗群体。农民不愿看病、看不起病,因病致贫、返贫的现象大量存在。 

   2.农村社会保障像蜻蜓点水。目前,石家庄市市区已建立了比较完整的社会保障体系,除企业和职工个人要缴纳社会保险费外,市财政每年还要给予大量补助。2003年市财政支出中,社会保障补助4.3亿元,其中3.54亿元用于石家庄市区,占社会保障补助总额的82.3%,0.76亿元用于县城及农村,仅占社会保障补助总额的17.7%。城市人均161元,农村人均11元(其中还包括农村特困户救济和优抚军烈属等),相差将近15倍。石家庄市社会保障体系覆盖主要限于城市,基本上还没有延伸到农村。城镇职工养老保险已基本实现全面覆盖,而农村社会养老保险参保人数56.7万,仅占农村人口的9.2%,主要集中在石家庄市区周边县、市,其他县、市特别是贫困县,农村人口参加养老保险的几乎为零。城镇职工失业保险参保人数达84.4万人,失业保险覆盖率为95%:农村根本就没有失业保险。2003年统计资料显示,市财政为向低保和下岗职工发放补助和生活费共支出2.2亿元。其中95%以上都用在城镇,全市有7.65万人接受城镇最低保障救助,城市最低生活保障率100%;农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担,由于资金来源的拮据而使农民的最低生活保障也大打折扣。在保障标准上,也存在着明显的城乡差别。石家庄市的低保标准为205元,而灵寿、赞皇、行唐、元氏、井陉仅为125元。这也只限于县城的职工.许多县市农民的最低生活保障制度还没有建立起来,约有34%的农村贫困人口得到了救济,但人均救济款不足百元。 

   3.农村义务教育经费捉襟见肘。2003年的资料显示,石家庄市辖区生均预算内教育事业费3440.91元,而最低的一个县仅为560.89元.市辖区生均预算内教育事业费是该县的6倍:市辖区生均公用经费额为1470.98元,而最低的两个县分别为0.4元、2.27元.市辖区生均公用经费额分别是这两个县的3677倍和648倍。全市有相当部分的中小学是完全依靠学生的学杂费在支撑运转。在农村教育经费较低的情况下,农村义务教育的师资、教学设施及其他条件与城市无法相提并论。城市小学的升学率100%,而农村小学的升学率为98%;初中的升学率,城市98%,农村仅为68%,农村比城市低30个百分点。由于农村教育落后,使农村从业人员中文盲和半文盲占1.9%,小学文化程度占24.1%,初中文化程度占44.6%,高中文化程度占19.6%,中专文化程度仅占1.9%,大专及以上文化程度仅占0.8%。劳动者素质低下必将影响到新农村建设进程。 

   4.基层农业技术推广无能为力。农业技术推广体系在农业发展中发挥着重要的作用。但石家庄市农业推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地,乡镇的一些农业技术员早已挪做他用。农业技术推广、引导农民科学种田、科学施肥、有效防治病虫害、提高农作物的品质,已成为纸上谈兵,不得不靠上级部门的“科技下乡”活动来推动。据调查,2003年石家庄市财政支出79.7亿元,支农资金约为2.4亿元,仅占财政总支出的3%。低于全国4.7%的水平,用于农业技术推广的资金更是少的可怜,据调查资料显示,石家庄市近60%的农业技术推广机构没有业务经费。由于农业技术推广不到位,石家庄市农村的广大农民无法及时得到有关的信息和技术。因而在农产品的生产和加工方面,仍然采取传统的粗放式的增长方式,不计成本、不考虑投入,这也正是造成石家庄市农业效益不高、农民收入低、农村地区生产落后的一个重要原因。 

   二、现行农村公共产品供给缺陷的负面影响 

   公共产品是农村经济社会发展的前提和基础,农村公共产品供给水平对于农业的发展、社会主义新农村的建设起着至关重要的作用。自上世纪90年代以来,农村生产力增长缓慢,农民增收幅度下降,很大程度上是由于农村公共产品供给不足,农业投资效益降低,农业不能获得平均利润率造成的。目前,农村公共产品供给的不足给农业以及农村的发展和农民生活水平的提高带来了严重的负面影响。 

   1.公共产品供给制度的城乡差异,是“三农”问题产生的重要根源。公共产品是体现社会公平的一个重要指标,也是实现社会利益公平分配的一个重要途径。公共产品供给不均衡。所反映的是公共资源的分配不均,这实质是制度设计的不平等。长期以来,地方政府“重城市轻农村”,规避对农村公共品的供给责任。在现行公共品供给体制下,政府把大量的公共资源投到了城市,农村中本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共产品却通过上级政府转移事权交由下级政府提供,最终落到乡镇政府和农民头上。农村公共产品政府提供责任主体的缺失,通过供给责任的层层推卸,农民自己不得不充当公共品的提供主体,在农民收入水平很低、收入增长缓慢且在承担了各类隐性和显性负担后,还要用其有限的收入支付公共产品的成本,从而进一步降低了农民可支配收入水平,使农村贫困人口终年处于贫困状态。公共产品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分,它的供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低,农村公共产品供给不足,恶化了农村的发展环境,增加了农产品的生产成本。严重影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力,已成为我国“三农”问题产生的重要根源。所以,现行农村公共产品供给缺陷不仅使农民的负担加重,进一步导致农村公共产品供给严重不足,造成恶性循环。当前,“三农”问题成为困扰政府、学界及业界的难题。其实,解决“三农”问题,建设新农村的关键,就是要以人为本,优先解决广大农民生存、发展所面临的基本问题,建立一种公平合理的城乡协调发展制度,让农民同城市居民在权利与义务方面享有同等的生存权、发展权。

   2.公共品供给制度的城乡差异,影响了农村居民的生活水平和生活质量。首先,对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。由于消费包括个人消费和公共消费两个方面,当温饱问题解决之后,城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。城市居民的公共消费明显要高于农村居民,如加上可支配收入巨大差距,城市居民的生活水平也就显着高于农村居民。在这种状况下,农民要想提高自己的生活质量,就必然要求政府提供足够的公共产品。其次,对城乡居民人力资本积累的影响。受教育的程度、医疗保障水平、社会保障水平等因素直接决定人力资本的积累。在受教育程度与医疗保障水平、社会保障水平主要受收入水平约束的情况下,农村居民在这些方面公共消费的显着差异会使农村居民的人力资本积累明显低于城市居民。而个人收入又是人力资本价值的实现,所以。人力资本积累的差异又决定了城乡居民收入的差距。收入差距又直接决定了居民的生活水平和生活质量。再次,对生产效率的影响。公共产品供给差异对生产效率的影响从以下几个方面表现出来:一是增加生产成本。比如,没有良好的水利设施,就会增加灌溉成本;没有良好的交通设施,就会增加运输成本。二是减少农民对农业的投入。比如,对农民不合理的制度,不仅直接加重农民负担,而且会降低农民对农业生产的积极性,直接减少对农业的投入。三是降低农民抗风险的能力。比如,气象与市场信息等服务差就会降低农民抗自然风险和经济风险的能力。总之,公共产品供给差异的存在降低农民私人生产效率的同时,也加剧了农村资本、人才的外流,形成农村经济活动的高成本运行,农业竞争力下降,农村失去了可持续发展的条件和能力,妨碍了农民的增收、农村的进步和农业的可持续发展,这将严重影响新农村建设的进程。 

   三、加大农村公共产品供给的思路 

   1.把增加农村公共产品的供给作为新农村建设的首要任务。当前,农村公共产品供给不足,已严重制约了我国农村居民生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足,也影响了农村居民生活综合质量的提高。甚至在不少地区,“行路难、就医难、上学难”等基本问题依然存在,一些地方因缺少基础设施,仍不能消费现代家用电器,使用现代通讯手段,享受现代文明带来的新生活。农民在生产生活中因为公共品供给不足,而不得不以私人品替代,从而造成生产生活中的高成本的情况十分普遍和严重。改革开放后,大多数集体经济已日趋弱化,农村税费改革以后,中央补贴农民的思路恰恰又是直补到户,所以,靠集体经济无法解决农村公共品供给不足的问题。因此,新农村建设的核心应该是立足农村,从增加农村公共产品供给的角度来打开建设社会主义新农村的思路。新农村建设的一个重要方面,就是要找到有效的供给公共产品的办法,为农民提供廉价公共品,使农民在受教育、医疗、保障、文化娱乐、衣食住行等方面切实得到实惠,这是保障农民的根本利益,改变农民生存环境和建设社会主义新农村的基础。 

篇（5）

一、前言

在讨论公共产品的需求与供给之前，笔者先对一些概念进行界定。农村公共产品是指在农村范围内，满足农村居民生产需求的，消费上具有非竞争性，受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，包括基础设施建设，义务教育，医疗卫生，社会保障等方方面面。根据经济学的相关理论，公共产品的需求是指农村社区的居民在一定时期内，有能力并愿意支付公共产品的品种、数量、结构的总称。公共产品的供给则是指在一定时期内，农村地区里在每一个价格水平上愿意并且能够提供一定数量的公共产品。下面先从公共产品的需求入手，再进而讨论公共产品的供给情况，最后分析并讨论一些对策及建议。

二、农村公共产品需求的现状

根据我国目前农村农民对公共产品需求的状况分析，公共产品需求的状况主要表现为：

1.农村公共产品需求的一致性和趋同性

在公共产品的选择和消费上，可能会产生一些共识，主要的公共产品在农村地区有一个明显的选择偏好，即需求的一致性和趋同性。例如，农民在可持续发展，义务教育，医疗卫生，社会保障等公共物品上往往表现出选择的集中度较高，农民对公共物品在需求上和消费观念上的选择存在着相对集中的趋势。

2.农村公共产品需求的差异性

农村公共产品需求的差异性主要是指在农民和地区之间，需求在个体上存在差异，需求在地域上也存在差异。如东部农村地和中西部农村地区相比，农民所享有的公共产品的数量和种类都有较大的差别。

3.农村公共产品需求量的增加

随着收入水平的不断提高，农民会逐步增加对主要公共产品的消费。目前我国农村地区的交通运输、通讯、教育事业、医疗卫生、社会保障等公共产品的消费较大，农民对农村公共产品的需求量不断增加，需求水平也将大大提高。

三、农村公共产品供给的现状

目前，我国农村公共产品供给的现实情况是农村公共产品的供给水平远远低于城市，农村公共产品的供给现状主要表现在以下几方面：

（1）农村公共产品总体供给不足。农村公共产品的供给主体主要是县乡政府，由于财政收入有限，供给量出现严重短缺。出现严重短缺的公共产品主要包括农村地区的义务教育，农民的医疗卫生与社会保障等，这不仅严重损害了农民的利益，且直接威胁到国家的长期稳定和经济的可持续发展。

（2）农村部分公共产品供给过剩。与供给不足的情况相反，在许多农村地区，有些农民不需要或需求较少的公共产品供给大量盈余，如大量建设一些休闲广场、农贸市场等。这些公共产品利用效率很低，浪费大量的公共资源。农村公共产品的供给没有根据当地实际需求来决定，而是根据当地决策者的“政绩”和“利益”的需要来决定。

（3）农村公共产品供给效率低，质量差。农村公共产品供给效率低下主要表现为公共资金浪费、挪用现象严重，公共资源被大量挥霍浪费，挤占挪用，导致公共资源利用效率低下。

四、农村公共产品需求与供给间矛盾解决的对策及建议

农村公共产品的需求与供给问题，实质上是如何配置社会公共资源的问题。从根源上分析，农村公共产品需求与供给的困境归根到底是分权的经济体制和中央集权的政治体制之间的矛盾，不过总根源还是生产力水平较低。走出供需困境的根本出路在于缓解和消除分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾。据此可有如下对策和建议：

1.建立公共财政体制和转移支付制度来解决农村公共产品供需间的矛盾

根据目前农村公共产品严重短缺的现实，政府应调整国民收入分配结构和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，向农村公共产品倾斜，不断扩大公共财政在农村公共产品的投入力度。同时可由中央和省级政府财政负担供给并建立转移支付制度，对于西部落后的农村地区，中央政府应建立专项的财政转移支付，重点扶持贫困地区。

2.建立科学、民主的供需决策机制来解决供需间的矛盾

目前我国农村公共产品供给的决策机制是“自上而下”，由政府来决定向农村提供什么样的公共产品，但这种供给机制并不能汇集农民的偏好和真正需求。针对这种情况，应实现其供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变，建立“自下而上”的需求表达机制，使其供给完全由农村地区的内部需求来决定。

3.实现供给主体的多元化来保证公共产品的供给量

公共产品的供给虽然必须有政府财政支持，但是政府的支持并不意味着所有公共产品都由政府提供，也不意味着其供给只能采取一种模式。正如萨谬尔森所言：“公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，应制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，以改善和缓解供求矛盾和提高供给的效率。

4.加强公共资源使用监督并引进竞争机制来消除供需间的矛盾

在公共资源的筹集、使用过程中，实行财务公开制度，定期向辖区群众公布收支情况，提高资金使用的透明度；发挥监察部门的监督作用，确保公共资源不被滥用；在公共产品供给中，实行公开招标，引入竞争机制，这样做不仅可以保证公共资源的合理利用，防止暗箱操作，还可以降低生产成本，提高公共资源的使用效率。

参考文献：

[1]盛荣.关于农村公产品与服务研究现状的思考[J].中国农业大学出版社，2007.7.

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（一）政府对农村的公共产品投入力度不够，公共产品的供给总体上不足。当前我国农村公共产品供给不足主要体现在两方面：一是农村发展急需的生产性公共产品严重不足。在我国，农村公共产品的产出主要靠政府资金投入，但随着我国财政和税收制度的改革，国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府，特别是县、乡两级政府。农村发展所需要的基础设施，比如大型水利设施、道路、电信、电网等均严重短缺，这在某种程度上大大限制了农业现代化的发展，制约了建设社会主义新农村的发展进程。二是关乎农村民生的公共产品短缺。农村的义务教育、医疗卫生及社会保障都应该是政府所必须提供的公共产品，这些公共产品对于提高农民素质和农村的持续发展具有重大意义。但由于政府的缺位，这些产品的供给严重不足，反而成了农民的主要负担。特别是农村的医疗卫生保险。近几年来，一方面城乡差距逐步加大，城镇居民的收入远远超过农民的收入，而城镇居民能够享受到国家公费医疗待遇；另一方面收入不及城镇居民收入一半的农民却不能享受公费医疗待遇。从而农民成了最大的自费医疗群体，农民因病致贫，因病返贫现象逐年增多。在社会保障方面，农民不能享受到最低生活保障金和养老保险，致使农村的贫困户、孤寡老人的生活得不到保障。农村的义务教育更多的要靠农民摊派，造成了大部分的农村义务教育供给不足，而且质量低。

（二）部分公共产品供给过剩，缺乏合理的农民需求表达机制。当前对农村公共产品的供给起主要作用的往往不是农村社区内部的需求，而是来自社区外自上而下的行政指令，甚至是为了满足地方各级政府决策者的“政绩”和“利益”的需要，不顾农村的客观条件，大搞一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而且还挂上“建设社会主义新农村，提高农民生活条件”的美名，而对于关乎农村持续发展、投资大、见效慢的产品却严重短缺。并且我国农村公共产品供给决策机制是“自上而下”性，政府来决定向农村提供什么样的公共产品，但自上而下的公共产品供给机制并不能汇集农民的偏好、农民的真正需求。再加上农民由于受到自身文化素质的限制和信息的不对称，无法通过正常的渠道表达自己的真正需求，对于所要接受的公共产品是否是自己的真正需要，自身是否有成本支付能力等信息缺乏全面地了解。这些因素造成了政府所提供的部分公共产品根本不适合农村的发展，造成了大量资源的浪费。

（三）公共产品供给主体单一，缺乏合理的监督机制。在我国，政府是农村公共产品的唯一供给主体,而供给决策又是“自上而下”的，如何提供公共产品，提供什么样的公共产品，这些都是政府来决定，再加上合理监督机制的缺失，使政府在这一过程中的特殊地位难免会出现一些不良现象。一是有些政府决策者为了个人利益的最大化，弄虚作假，从而出现大量的“豆腐渣”工程，严重损害了农民的利益。二是将建设农村公共产品的专用资金挪为他用，这也是造成大量急需公共产品严重短缺的原因。

(四)农村公共产品的供给地区间不平衡。长期以来，我国的公共产品在供给上实行两套政策，城市公共产品基本由国家提供，而农村的公共产品则有农民自筹资金或通过“投劳”解决。虽然国家每年都要通过“支持农业支出”科目向农业投入较多资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的是少之又少，这样就造成了城乡之间公共产品供给的严重不平衡。农村公共产品的供给不平衡还表现在农村地区间供给的不平衡。第一，不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在农村公共产品投入上的差距。第二，不同地区市场化程度不同，直接影响到经费的来源。在市场化进程较快的沿海地区，多渠道筹集农村公共产品建设资金，公共产品投入多主体的格局初步形成。

(五)制度内筹集资源的有限性。目前，大部分乡镇政府的制度内财政收入不足以负担起履行职责所需的费用，所以导致了一系列配套改革措施未能跟进，地方政府财政受到影响，资金缺口比较大，上级的财政转移也不能从根本上解决地方政府的财政困难。农村公共产品建设和发展，需要有财政的大力支持，以及符合市场经济的完备融资机制，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前情况看，无论是财政支持还是市场融资机制的建立，都存在很多问题。

二、农村公共产品供给重构建议

基于以上所述的农村公共产品供给存在的问题，提出几点解决办法和意见。

（一）打破城乡“二元”公共物品供给制度，使农民平等享有消费公共物品的国民待遇。加大城市支农、以工补农的力度，将农村纯公共物品全部纳入国家预算支出范围，同时为农村公共物品发行国债，增加国债资金用于农业、农村的数量和比重，使农村能获得较多的财政资金支持，由此增加农村公共物品的制度内供给。应重新建立农村公共产品供给体制，改变不合理的农村公共产品供给体制，建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制。农村公共产品既有全国性的，又有地区性和社区性的，分清广大农村地区公共产品的性质是明确供给主体的关键。从理论上分析，全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。

（二）建立民主、科学的农村公共产品需求表达机制和供给决策机制。充分尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。农村的公共产品供给决策是公共决策，其利益导向不仅涉及公共决策的立场与出发点，还涉及到实现这一愿望的工作方法。我国农民是一个特殊群体，组织化程度低。在农村公共产品供给过程中，如何客观、真实地反映农民的意愿，不仅仅是一个公共决策问题，而是一个是否代表农民根本利益的政治性问题。对公共产品的需要为个体决策，而决定供给多少公共产品以及如何供给却是集体决策。如果说农村公共产品的需求决策的表述机制应“自下而上”的话，那么农村公共产品的供给决策则应是“自上而下”。从长远来看，必须建立一种能够准确反映农民需求的表述机制，在尊重大多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策模式，保证农村公共产品有效供给。就目前而言，必须针对我国农民组织化程度低、个体素质不高的特殊情况，在尊重村民自治原则、切实反映广大农民的公共产品实际需求的前提下，县乡政府和村委会组织按照“三个代表”的要求，为广大农民办实事，因地制宜地为农民提供急需的公共产品。

篇（7）

一、公共产品理论综述

（1）公共产品的相关概念。一是公共产品的含义。公共产品是私人产品的对称，是指在消费或使用上具有非竞争性和受益上的非排他性的产品。涉及国防、秩序、环保、科技、教育、文化等领域。二是公共产品的基本特征。第一，非竞争性。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会对其他人消费该产品造成影响，一些人从这一产品中受益不会影响他人从中受益，在消费上没有竞争性，属于利益共享的产品。第二，非排他性。指产品在消费过程中产生的利益不能为某一个人或某些人所独有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们分享这一产品的益处是很困难的。（2）公共产品的供给理论。一是“公地悲剧”和“反公地悲剧”。“公地悲剧”和“反公地悲剧”的所阐述的是，由于“公地”没有明确的产权主体，由于缺乏有效管理措施，容易导致公地资源得不到良好的保养和维护，造成公地资源的过度利用或者不能被充分利用的现象。二是市场失灵。由于公共产品消费的非竞争性特征容易导致消费者的“搭便车”行为。所谓搭便车者就是不承担公共产品成本而试图享受公共产品利益而人。因此，市场经济必然导致公共产品供给不足，市场在公共产品供给问题上失灵。

二、山东省农村公共产品的供给现状

（1）山东省农村公共产品的有效供给现状。一是科教兴农方面。近年来山东农村人口每10万人中拥有各种受教育程度的人数有如下变化：具有大学受教育程度的由475人上升为1931人；具有高中受教育程度的由4140人上升为6036人；具有初中受教育程度的由15182人上升为20634人。二是基本设施。全省人口城镇化率达到47.5%。加强水利设施建设。完成农田水利基本建设工程12万处。保障经济社会的可持续发展。2009年，投资130多亿元，改造农村公路6.1万公里，全省80%的行政村实现了通油路。2006年以来投资38亿元，基本完成了县城电网改造一期工程，其中5400万元用于农村。三是社会保险保障方面。目前全省参保农民达到1033.21万人，新型农村合作医疗试点扩大到26个县。涉及1370.6万农民，筹集资金3.2亿元，收缴保险费1.5亿元。制定了支持县域经济发展的政策，加大对20个欠发达县的帮扶力度。（2）山东省农村公共产品供给存在的问题。一是供给总量不足。农村公共产品的供给相比较农村经济的发展却滞后许多，难以满足农民日益增长的对公共产品的需求。二是供给缺乏公平。城市与农村公共产品供给不公平现象仍旧存在，城镇居民能充分享受到财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，而农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市。三是供给效率低下。由于信息的不对称、预算的不规范和供给体制的滞后性等问题，致使农村公共资源的供给效率低下。主要表现在：第一，公共资金缺乏规划，使用混乱。第二，基层官僚重“政绩”轻实效。（3）浅析山东省农村公共产品供给存在问题的原因。一是公共资金筹资渠道依赖于制度外筹资。因而长期来看，制度外成本分摊制并不能从根本上解决农村公共产品有效供给的问题。二是“自上而下”的行政命令式供给决策机制。长期以来，我国农村公共产品一直受到各级政府和有关部门“自上而下”决策供应的影响，供给数量、供给结构和供给计划大部分由乡镇和城市以政策形式下达，不仅具有很强的指令性、强制性，而且不同条件、不同发展阶段的地区都是按统一要求执行不合理。三是供给责任不明晰，政府缺位、越位现象并存。山东省行政部门在农村公共产品的提供中，行政审批程序琐碎复杂，影响了私人部门参与农村公共产品供给的积极性和时效性。

三、对山东省农村公共产品供给政策建议

（1）加大中央和地方各级政府财政支农力度。改变农村公共产品供给短缺的现状，主要还是增加各级财政支农支出，要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。（2）改革创新农村公共产品供给的决策机制。完善农村公共产品供给的需求表达机制需要实现农村公共产品供给决策程序的转变，由之前的“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型，转变为“农民需求表达—政府集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序。（3）建立有效的农村公共产品供给监督、约束机制。首先要规范地方政府的决策行为，建立有效的农村公共产品供给的决策机制；其次要加强对农村公共财政资金的管理和监督；最后要完善农民对地方政府公共产品供给监督机制和社会约束机制。

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一、农村公共产品的定义

农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言，供由农村居民享用，具有非竞争性、非排他性的各类经济物品或公共服务。根据其在消费过程中性质不同，也分为农村纯公共产品和农村准公共产品。前者包括农村基层政府的行政服务、综合规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河的治理、农村环境保护等；后者包括农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施、农业科技推广、公共卫生、社会保障等。

二、农村公共产品供给的现状

1994年分税制实施后以后，农业税被划为市县本级收入，用于县市一级的公共产品提供。农村乡镇基层组织的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政权职能，同时，也是一个经济组织，在这一体制下，公共产品的供给主要靠内部解决。尽管改革开放以来农村公共产品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共产品供给，城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。

1.农村公共基础设施建设落后

在“城乡分治”的二元管理体制下，城市地区的公共设施和基础设施等基本公共产品比较充裕，提供的主体是政府，建设资金来自于财政拨款。对于这些公共产品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区除少数经济十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共产品。虽然有些地方建设了道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上由农民自主解决，国家只给予适当的补助，在现行的财政体制下，国家财政资金向城市投入多而对农村投入少。

2.农村义务教育问题突出

长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省级政府承担的责任少，基础教育管理权限下放，地区之间、城乡之间义务教育公共资源配置失衡的问题十分突出。同样是义务教育，国家财政拨款和教师工资城乡间存在较大差异，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适应。在广大农村，尤其是偏远农村，由于忽视农民的教育培训，加上经费短缺，师资力量薄弱，致使城乡教育水平存在很大的差距。据资料显示，目前我国农民的平均受教育年限为7.3年，城市居民的平均受教育年限为10.4年。这说明我国农村处于十分严重的“教育贫困”状态，相当多的农村人口不能获得改善其生活水平所必需的教育培训。

三、增加农村公共产品供给的对策建议

1.消除体制障碍，给农民以城镇居民同等的国民待遇

我国城乡分治的“二元”经济管理制度现已成为制约“以工促农，以城带乡”，城乡统筹，区域均衡的主要障碍。因此，应尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，实行以职业划分为农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度。

2.积极引进私人投资，构建多层级的公共产品供给结构

根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场机制自行提供，俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必须由政府扶持。而政府扶持并不意味着完全由政府提供，政府可以通过补贴等方式和私人混合提供。

3.积极挤进农村税费改革，理顺公共分配关系现行制度

从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子，乱收费的情况发生。

4.重视农村人力资源开发，将教育经费的投入重点向农村倾斜

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1、农民急需的公共产品供给不足。使农民的生产分散化，需要良好的水利设施和农用固定资产等公共产品，而这些公共产品却供给不足。由于缺少农业社会化服务组织，难以解决农民生产经营的后顾之忧，农民急需的科技服务、农机服务、销售服务等非常缺乏。

2、涉及到农村可持续发展的公共产品供给短缺。农业基本建设、农村的教育、环境保护、农业发展的综合规划等公共产品见效慢、期限长，但对提高农民素质和可持续发展有重大意义。基层政府决策者对能够给他们自身带来较大利益的准公共产品，即使农民没有需求，当地政府也会积极供给。由于农村可持续发展的公共产品供给短缺，造成农业基础设施薄弱，农民总体文化水平较低，农村生态环境得不到应有的保障。

3、部分公共产品的提供损害了农民利益。政府提供的公共产品也并不一定会使全部农民受益。当政府的决策出现偏差，引导甚至强制农民转换产品品种，给农民带来严重的后果。

4、农村公共产品缺乏其他有效的供给渠道。目前，作为独立生产经营者的农民，必须进行生产性投资以满足自己的生存需要，这使刚刚解决温饱还远没达到富裕水平的农民实在无力抽出过多的资金提供公共产品。在当下农民对公共产品的需求也呈现多样性，从而使交易的成本增加。加上农民有保护私有财产的权利，就使得公共产品的供给更加困难。

二、改进农村公共产品供给的措施

我们认为，需要从以下几方面构建新型的农村公共产品供给机制，以推进农村经济的发展。

1、建立城乡一体化的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，推进城乡协调发展。农村公共产品数量短缺、质量不好等问题经常出现。而城市实行以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品由政府提供，这使得城市公共产品优于农村公共产品。随着市场机制的确立，应按照统筹城乡发展的要求，在公共产品的供应上应坚持城乡平等的公平性原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济和社会发展，减轻农民负担。

2、动员社会资源进行农村公共产品供给，实行投资主体多元化。农村对公共产品的需求规模较大，仅仅依靠现有的财力，可能会力不从心。对于部分准公共产品，可以采取政府支付与市场混合方式来提供。在明晰产权的前提下，积极引进各类资本，按照“谁投资，谁受益”的原则，兴办农村公益事业，通过投资主体多元化，来减轻基层财政的负担，为市场提供农村公共产品创造良好的环境。

3、调整公共财政支农结构，为农村提供合适的公共产品。一方面，要支持农田水利、交通、通讯、农村电网等基础设施建设。另一方面，支持科教兴农，为增加农民收入提供科技保证。大力加强财政对农村基础教育、农业教育的经费投入，扶持农业科研单位开展农业科技基础研究，加强新品种和新技术的引进推广工作。加入WTO后，要参照发达国家的作法，适当减少种粮面积，扩大经济作物的种植面积，鼓励农民生产优质、畅销的农产品。

4、精简乡镇政府规模，调整乡镇区规划。农业税的取消将减少其财政收入，而机构臃肿等问题将显得越来越突出。在农村公共财政体制建设中，应根据当地经济发展水平，适度规划规模；对乡镇政府机构进行精简，实行政企分开，将社会职能交给社会中介组织，把事业单位与政府职能部门区别开来并实行人员分流，这样才能切实降低农村基层政府的运作成本，减轻基层财政的支出压力。

三、结束语

“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展”，是我们党根据中国国情和顺应时代潮流提出的科学发展观。在这一发展过程中，没有农民的小康就不可能有全国人民的小康；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步。要解决“三农”问题，推进农村建设全面小康社会的进程，就必须大力推进农村公共管理体制的改革与创新，从根本上解决农村公共产品供给方面存在的诸多问题。

参考文献：

[1]]苏晓艳，范兆斌．农民收入增长与农村公共产品供给机制创新．管理现代化，2004，4

[2]陶学荣，史玲．统筹城乡发展中的农村公共产品供给研究．财贸研究，2005，3

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一、我国农民收入现状

改革开放30多年来，我国农民人均纯收入较以前有很大程度的提高，当前我国农民收入存在以下特点：

（一）与城镇居民的收入差距不断扩大

1997年，农民的人均收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，二者的收入差距为1：2.47；2003年，农民的人均收入为2622元，城镇居民的人均可支配收入为8472元，差距已经扩大到1：3.23；2010年，这一数字达到1：3.78。从以上数据可以看出，农民与城镇居民的收入差距不断扩大，这对整个经济社会生活都造成了不利影响。

（二）以粮食生产为主的纯农户收入增长日益困难

由于农产品市场的供过于求，农产品价格下跌，农民来自农业的收入额减少，使得以农业生产为主要经济来源的纯农户收入增长尤为困难。粮食产量出现九连增，扣除物价因素，农民人均纯收入中的农业收入呈现负增长状态。

（三）仍有相当农民生活徘徊在温饱区间

改革开放以来，尽管我国在缓解贫困方面取得了很大进展，但由于长期形成的社会经济发展不平衡，仍有相当农村居民生活仍处于低水平的温饱型消费区间。因此，要继续注重改善和提高低收入农户的消费水平。

二、农村公共产品投入不足是农民增收趋缓的重要原因

根据公共经济学理论，农村公共产品是指在农村范围内，满足农村居民生产生活需要的，消费上具有非竞争性、受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、社会福利、公共服务等各个领域。农村公共产品投入水平直接关系到农民的生产及生活品质，与农民收入呈正相关关系。当前我国农村公共产品投入存在诸多问题，已成为农民增收的主要障碍。

（一）农村基础设施薄弱是制约农民增收的硬件因素

我国作为一个农业大国，在农业基本建设的投资上数额一直偏低。从国家财政农业支出来看，虽然农业支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重却一直呈下降趋势，远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，基础设施的供给不足也影响了生产发展。公共服务的供给不足还可能影响新农村建设的可持续性。

（二）农村公共产品供给结构失调影响农民需求

一方面，农民亟需的生产性公共产品供给（如大型的水利灌溉设施）、农村可持续发展的公共产品（如教育、医疗保障）及农村的环境保护等严重不足；另一方面，政府供给层面却又存在无效供给过剩，一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好，通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品。农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的，公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。

（三）农村公共产品供给体制不合理影响农民收入

农村公共产品供给责任不合理，基层政府要承担供给任务却没有对应的财权，只能通过向农民摊派等方式来完成。由于公共产品供给决策机制的“自上而下”性以及基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件目标不尽一致，使政府对农村公共产品的供给难以准确，有时会偏离农民的真正需求。结果不仅造成农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担，为农民增收制造了重重障碍。

三、大力加强农村公共产品投入

加强这些公共基础设施投资和公共服务体系建设，有助于从根本上构建新农村的稳定和谐社会，提高农民生活水平，提高其生产的积极性，提高农业生产要素生产率，同时也是解决农民增收问题的关键所在。

（一）转变发展观念，创新供给形式

加快增加农村公共产品的供给，是贯彻科学发展观的具体体现。必须站在实现以人为本、“五个统筹”、全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品问题的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的各项实践，将其具体体现在增加供给的各项内容、各个方面和各项工作中。要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。

（二）制度上要有创新和改革